संविधान कार्यान्वयनलाई फर्केर हेर्दा

तत्कालीन राजा, राणा र काँग्रेसबीचको त्रिपक्षीय समझदारीले २००७ सालमा नै संविधान सभाबाट संविधानको निर्माणको परिकल्पना गरिएको थियो । त्रिपक्षीय समझदारी तत्कालीन शासकबाट पालना नभएपछि जनप्रतिनिधिबाट संविधान लेख्ने प्रक्रियाका लागि निकै समय लाग्यो । राजनीतिक र सशस्त्र रूपमा मुलुकले मूल्य चुकायो । शासक इमानदार नहुँदा समझदारीपछि पनि अन्तरिम संविधान र सुधारिएका संविधानका नाममा संविधान बने र कार्यान्वयनमा आए तर निर्वाचित जनप्रतिनिधिबाट संविधान लेख्ने सवालमा शासक सहमत भएनन् । छ दशकपछि राजनीतिक परिवर्तनको उभारमा संविधान सभा निर्वाचनको सैद्धान्तिक सहमति भयो । संविधान सभा निर्वाचन भयो ।

संविधानका विषयवस्तुमा विवाद नभएका होइनन् । परम्परागत संसदीय राजनीतिमा अभ्यस्त रहेका नेपाली काँग्रेस तथा नेकपा (एमाले) संविधान निर्माण प्रक्रियामा एक छेउमा उभिए, सशस्त्र युद्धबाट आएको माओवादी अर्को कित्तामा उभियो । विवादले संविधानका अन्तरवस्तुमा पर्याप्त छलफल भएन । शासकीय स्वरूप र सङ्घीयताजस्ता गम्भीर बहसको अपेक्षा गरिएका विषयमा हल्काफुल्का बहस भए । विवादको शृङ्खला बढ्दै जाँदा संविधान सभाको कार्यकाल नै समाप्त भयो । संविधान लेखनले पूर्णता पाउन दोस्रो पटक निर्वाचन भयो । विरलै हुने घटना नेपालमा पनि भयो ।

संविधान जारीसम्मको अवधिमा पुग्नका लागि थुप्रै रस्साकस्सी भए । संविधान सभाभित्र तोडफोडका घटनासम्म विवादले निम्त्यायो । राजनीतिक दलहरूको सहमतिमा केही विषय आयोगमार्फत टुङ्गोमा पु¥याउने गरी अन्ततः २०७२ असोज ३ गते संविधान जारी भयो । एकात्मक शासन व्यवस्थालाई संविधानले सङ्घात्मक व्यवस्थामा रूपान्तरण ग-यो । प्रतिस्पर्धात्मक बहुदलीय लोकतन्त्र, नागरिक स्वतन्त्रता, आवधिक निर्वाचन, प्रेस स्वतन्त्रता तथा स्वतन्त्र, निष्पक्ष र सक्षम न्यायपालिका र कानुनी राज्यको अवधारणा संविधानले अङ्गीकार ग-यो ।

असामान्य परिस्थितिबीच ९० प्रतिशतभन्दा बढी जनप्रतिनिधिको समर्थनमा नेपालको संविधान जारी भएको छ वर्ष पूरा भएको छ । नागरिकको छ दशकभन्दा लामो सङ्घर्षपछि संविधान जारी हुँदा कतिपय राजनीतिक दलले विषयवस्तुमा असन्तुष्टि जनाए पनि संविधान जारीको पक्षमा हस्ताक्षर गरे । मूलतः मधेस केन्द्रित राजनीतिक दलहरूले आफ्ना असन्तुष्टिलाई राजनीतिक मागका रूपमा अहिलेसम्म नै निरन्तरता दिइरहेका छन् तर संशोधनको अवस्थासम्म पुग्न तत्कालै कुनै ठोस राजनीतिक सहमति बन्ने अवस्था भने देखिन्न ।
नयाँ संविधान मुलुकमा २००७ सालदेखि भएका राजनीतिक परिवर्तन, सङ्घर्ष, सशस्त्र द्वन्द्व, नागरिक आन्दोलनले मुखरित एकीकृत दस्तावेज पनि हो । मुलुकले लामो समयदेखि अभ्यास गर्दै आएको एकात्मक राज्य व्यवस्था अन्त्यको औपचारिक घोषणा हो । संविधान सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको सङ्क्रमणकालीन अवस्था अन्त्यको उद्घोष पनि थियो । एकात्मकताबाट बहुलता मात्र होइन, त्यस्तो राज्य व्यवस्थाले सिर्जना गरेको विभेद अन्त्यको घोषणा पनि थियो । राज्य प्रणालीमा नागरिकको सहभागिता, लोकतान्त्रिक शासन प्रणालीमार्फत सुशासन पनि संविधानको परिकल्पना थियो । जनता सार्वभौम मात्र होइन, स्वशासित हुने परिकल्पना पनि संविधानले ग-यो ।
बितेका छ वर्षमा नागरिकका यी हक स्थापित गर्न संविधानले परिकल्पना गरेका केही आधारभूत संरचना र कानुनी मार्ग बनेका छन् तर यस्ता धेरै विषय छन्, जसमा नागरिक अपेक्षा पूरा गर्नेतर्फ पाइला चाल्नसमेत सुरु भएको छैन । एक हिसाबले नागरिक अपेक्षाको परिपूर्ति र संविधान कार्यान्वयनका दुवै दृष्टिले हामी चुकेका छौँ ।

के के भए ?
गणतन्त्र र सङ्घीयतालाई स्वीकार गरे पनि राजनीतिक दलबीच यसको स्वरूप र व्यवस्थालाई लिएर लामो विवाद भयो । जसको परिणामस्वरूप पहिलो संविधान सभा विवादकै भुङ्ग्रोमा सकियो । दोस्रो संविधान सभाको निर्वाचन भएको डेढ वर्षपछि मुलुकमा संविधान जारी भयो । संविधान जारीलगत्तै सिर्जना भएको राजनीतिक वातावरणका कारण तत्कालै कार्यान्वयनमा केही बाधा भए तर राजनीतिक सहमतिकै आधारमा संविधानको पहिलो संशोधनपछि मुलुक निर्वाचन उन्मुख भयो । सङ्घात्मक व्यवस्था संविधान कार्यान्वयनको महìवपूर्ण फड्कोमध्ये एक थियो । नागरिकले आधारभूत लोकतान्त्रिक अधिकारको उपयोग मात्र गरेनन्, अधिकारसम्पन्न स्थानीय सरकार निर्माणमा योगदान पनि दिए ।

करिब दुई दशकदेखि हुन नसकेको स्थानीय निर्वाचन सम्पन्न भयो । पहिलो पटक विधायिकी र न्यायिक अधिकारसहितको स्थानीय सरकार नागरिकले पाए । सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहका निर्वाचन संविधान जारीपछिको महìवपूर्ण राजनीतिक उपलब्धि हुन् । सङ्घीय संरचनाका प्रदेशका कार्यपालिका र व्यवस्थापिका गठन भएका छन् । जसले शासन व्यवस्थालाई घरदैलोमा पु-याएको छ । कमजोरीबीच स्थानीय सरकार नागरिकसँग अभ्यस्त हुँदै संरचना र आधार निर्माणमा केन्द्रित छन् । तीन तहकै निर्वाचनले मुलुकलाई सङ्घात्मक खाकामा ढालेको छ । राजनीतिसँगै आर्थिक, सामाजिक तथा सांस्कृतिक उपलब्धि पनि विकेन्द्रीकरण भएका छन् । स्रोतमा स्थानीयको पहुँच स्थापित हुने क्रम बढेको छ । केन्द्रीकृत न्याय प्रणालीभित्र पनि स्थानीय तहलाई न्यायिक अधिकार दिइएको छ ।
राजनीतिक एजेन्डासँगै संविधानले तोकेका मौलिक हकसम्बन्धी कानुन निर्माण पनि यसबीचमा भएका छन् । कतिपय ऐन पूर्ण कार्यान्वयनमा आइसकेका छन् । केही विषय अझै कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन् । कानुन निर्माण भए पनि प्रभावकारी कार्यान्वयन हुन सकेको छैन । नयाँ संविधानले अन्तरिम संविधानले अघि सारेको समानुपातिक समावेशीको व्यवस्थालाई थप फराकिलो बनाएको छ । सामाजिक सुरक्षाको दायरा बृहत् बनेको छ । नागरिकको हकसँगै कर्तव्यको व्यवस्था पनि संविधानले गरेको छ तर विषय मौन छन् । राज्यको क्षमता विस्तार र मौलिक हक कार्यान्वयन अब समानान्तर हुनुपर्ने अवस्था छ ।

छ वर्षको अवधिमा मौलिक हकसँगै संविधानसँग बाझिएका कानुन निर्माण सम्पन्न भएका छन् । संविधानले तोकेका संरचना स्थापनाका ऐन बनिसकेका छन् तर साझा अधिकार सूचीमा रहेका केही कानुन बनिसकेका छैनन् । सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहको अन्तरसम्बन्धबारे ऐनले केही खाका स्पष्ट पारे पनि कतिपय विषयमा सङ्घको कानुन प्रदेश र स्थानीय तहले कुरिरहेका छन् । कानुन निर्माणमा सरकार र विधायिकी तालमेल नमिल्दा केही महìवपूर्ण साझा अधिकार सूचीका कानुन अझै पारित भएका छैनन् । सङ्घीय निजामती सेवा, सङ्घीय प्रहरी ऐन नबन्दा प्रत्यक्ष मार प्रदेशले पनि खेपिरहेका छन् । करिब एक वर्षदेखि संसद्ले कानुन बनाउन सकेको छैन । ५० भन्दा धेरै कानुन निर्माणको प्रक्रिया सदनमा नै अलपत्र छ । दलीय राजनीतिको प्रभाव संसद्मा परिरहँदा कानुन निर्माण प्रक्रियामा पूर्णविराम नै लागेको छ । साझा र संयुक्त अधिकार सूचीका धेरै कानुन सदनमा नै विचाराधीन छन् ।

कहाँ चुक्यौँ हामी ?
सङ्घात्मक व्यवस्थामा संविधानले परिकल्पना गरेका संरचना अझै केही अधुरै छन् । स्वायत्त तथा संरक्षित क्षेत्रको अवधारणा अगाडि बढ्न सकेका छैनन् । संवैधानिक परिकल्पना अनुसारका अधिकार सूचीका कानुन निर्माणले अझै पूर्णता पाएको छैन । सङ्घले कानुन निर्माणलाई प्रभावकारी रूपमा सम्पन्न नगर्दा प्रदेश र स्थानीय तहमा समेत प्रभाव परेको छ । संवैधानिक रिक्तता नरहे पनि राजनीतिक अस्थिरता पुनः उस्तै बनेको छ । जसकारण संविधान कार्यान्वयनका सवाल ओझेलमा पर्न थालेका छन् ।
संविधानले यस्ता धेरै विषय राज्यको तत्कालीन क्षमताभन्दा माथि उठेर परिकल्पना गरेको थियो । तीमध्ये एक थियो, मौलिक हक तर छ वर्षसम्म आइपुग्दा मौलिक हकमा नागरिक विश्वस्त हुन सकेका छैनन् । संविधानले नागरिकताविहीन नागरिक नहुने परिकल्पना गरेको छ तर नागरिकताको विषय राजनीतिक दाउपेचमा सीमित छ । नागरिकताको विषय सत्ताभित्र र बाहिर हुँदा नै दलीय प्राथमिकता फेरिँदै आएको छ । जुन निरन्तर नै छ । नागरिक ऐन संशोधन विधेयक संसद्मा पेस गरिएको तीन वर्षभन्दा बढी भए पनि अझै विवाद मिलेको छैन । राजनीतिक खिचातानीमा संविधानले प्रत्याभूत गरेको अधिकारबाट नागरिक वञ्चित भइरहेका छन् । राजनीतिक दल र सरकारबाट समेत विवाद समाधानका लागि प्रभावकारी सहजीकरणको अपेक्षा यसबीचमा गरिए पनि सम्भव भएको छैन । नागरिकको नैसर्गिक हक राजनीतिक दाउपेच बनिरहेको छ ।

सङ्घात्मक व्यवस्था लागू भए पनि राज्यशक्तिको बाँडफाँटलाई प्रभावकारी बनाइएको छैन । प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई प्रभावकारी बनाउन राज्यले सकेको छैन । यस्तै सङ्घीय कानुनबमोजिम सामाजिक, सांस्कृतिक संरक्षण वा आर्थिक विकासका लागि विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्र कायम गर्ने संविधानको परिकल्पना छ । सोअनुरूप यस्ता क्षेत्र तोक्ने कुनै पनि गृहकार्य सरकारले गरेको छैन । सङ्घ र प्रदेशबीचका समस्या सुल्झाउन आवश्यक समन्वय र साझेदारीका लागि परिकल्पना गरिएको अन्तरप्रदेश परिषद् चलायमान हुन सकेको छैन । जसले बेलाबेलामा प्रदेश र सङ्घबीच आरोप प्रत्यारोपकै अवस्था सिर्जना भएको छ । संविधान कार्यान्वयनमा प्रदेश सरकारहरू पनि दायित्वबाट चुकिरहेका छन् । दुईवटा प्रदेशले संविधानअनुसार तोक्नुपर्ने केन्द्र र राजधानी अझै तोक्न सकेका छैनन् ।
लामो समयको एकात्मक राज्य चरित्रले कतिपय वर्ग र समुदाय आर्थिक तथा सामाजिक रूपमा पछि परेको मनन संविधानले ग-यो । जसको परिणाम सकारात्मक विभेदको नीतिलाई राज्यले अङ्गीकार गरेको छ । राज्य संयन्त्रमा समानुपातिक समावेशी प्रतिनिधित्वको व्यवस्थालाई निरन्तरता दिइएको छ । यति मात्र होइन, ती समुदायका अधिकार स्थापित गराउन र नीति तर्जुमामा सहयोग गर्न संवैधानिक निकाय नै संविधानले परिकल्पना गरेको छ तर आयोग गठनका कानुन पारित भएको लामो समयसम्म पनि पदाधिकारी नै भएनन् । अहिले पदाधिकारी चयन भए पनि नियुक्ति प्रक्रिया विवादित बन्यो । मुद्दा अदालतमा विचाराधीन हुँदा नियुक्त भएका पदाधिकारीले काम गर्न सकेका छैनन् । संवैधानिक निकायहरू एक हिसाबले ‘प्यारालाइज्ड’ छन् । संविधानअनुसार १० वर्षमा केही आयोग पुनरवलोकन हुनेछन् । आधा समय बितेपछि काम सुरु भए पनि आयोग प्रभावकारी बन्न सकेका छैनन् । आयोग क्रियाशील गराउन नसक्दा संविधान कार्यान्वयन र नागरिक दायित्वप्रति राज्य चुकिरहेको छ ।

कानुन निर्माणको प्राथमिकीकरण
संविधान जारीपछि कानुन निर्माणको प्राथमिकता तोकिएको थियो । कानुन न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालयले तत्काल गर्नुपर्ने र दीर्घकालीन रूपमा सम्बोधन गर्दैै लैजाने विषयअनुसार प्राथमिकीकरण गरेको थियो । जसअनुसार तीन सयभन्दा बढी ऐन र करिब तीन सयकै हाराहारीमा नियमावली संशोधनको आवश्यकता अध्ययन भएको थियो । जसमध्ये १७० वटा ऐन एकैपटक संशोधन गरिएका थिए । यस्तै ४० वटा कानुन नयाँ निर्माण गर्ने गरी प्रक्रिया अगाडि बढाइएका थिए । अधिकांश कानुन निर्माण भइसकेका छन् ।
सरकारले संविधानको धारा ५६ बमोजिमका कानुन, न्याय प्रशासनसँग सम्बन्धित कानुन, निर्वाचन र संवैधानिक आयोगका कानुनलाई पहिलो प्राथमिकतामा राखेको थियो । दोस्रो प्राथमिकतामा मौलिक हक र संविधानको अनुसूचीमा उल्लेख भएका विषयका कानुन थिए । ती विषय सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहका एकल, संयुक्त र साझा अधिकारबारे थिए तर संविधानले व्यवस्था गरेका साझा र संयुक्त अधिकारका कानुन अझै पनि पूर्ण हुन सकेका छैनन् । सङ्घीय संसद्मा विभिन्न चरणमा अहिले पनि ५० भन्दा बढी विधेयक विचाराधीन छन् । साझा अधिकार सूचीका कानुनमा प्रदेश र स्थानीय तह कतिपय विषयमा अझै पनि केन्द्रको बाटो कुरेर बसेका छन् । केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको अधिकार जोडिएका कानुन नहुँदा सबै तहका सरकारले आफ्नो दायित्वको कानुनी अधिकार पनि पाएका छैनन् । केन्द्रले कानुन नबनाउँदा सोहीसँग आधारित भएर बन्नुपर्ने कानुनमध्ये केही अझै पनि प्रदेशले बनाउन सकेका छैनन् । प्रदेशले त्यस्ता कानुन नबनाउँदा स्थानीय तहले विधायिकी अधिकारको प्रयोग गर्न पाएका छैनन् ।
संविधानले तीन तहकै सरकारको एकल, संयुक्त र साझा सूचीमा अधिकार व्यवस्थापन गरेको छ । जसमा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार सूचीका १५ विषय समेटिएका छन् । यस्तै सङ्घ र प्रदेशको अधिकार सूचीमा २५ विषय छन् । सङ्घीय निजामती सेवा, प्रहरी सेवा गठनलगायतका जनताका दैनिकीसँग प्रत्यक्ष जोडिएका अधिकार साझा विषयमा सामेल छन् । यस्ता विषयमा कानुन बनाउँदा सङ्घले तोकेको मापदण्ड नै आधार हुनेछ ।

अवमूल्यनको बाटोमा
नयाँ संविधान जारीपछि भएका केही सकारात्मक परिवर्तनले नागरिकमा भरोसा सिर्जना गरेको थियो । संविधान जारीपछि भएका तीन तहका निर्वाचन, सङ्घीयता कार्यान्वयनमा भएका प्रयासले नागरिकमा उत्साह थपे पनि पछिल्लो समय भइरहेको स्थानीय तहदेखि केन्द्रसम्मको सत्ता राजनीतिको खेलले नागरिकले प्रणालीमाथि नै पुनः प्रश्न गर्न थालेका छन् । राजनीतिज्ञले लामो समय लगाएर नागरिकमा जगाएको भरोसा पछिल्ला केही महिनामै भत्काएका छन् । जसको असर व्यक्तिमा मात्र केन्द्रित छैन, समग्र प्रणालीमा नै प्रश्न उठाइन थालिएको छ ।
२०६२/६३ को राजनीतिक परिवर्तनपछि संविधान जारीसम्मको अवधिका राजनीतिक पाना बिर्सने हो भने पनि संविधान जारीपछि कोर्ष करेक्सनको अवस्था बनेको थियो । संस्थागत भइरहेका नागरिक अवधारणाले उत्साह थपिरहेको थियो । वाम शक्तिको करिब दुई तिहाइको सरकारसँग नागरिकका अपेक्षा उच्च थिए तर दलभित्रै विवादका कारण विश्वास बिस्तारै धरमराउन थाल्यो । सरकारले पाएको शङ्काको सुविधामा प्रश्न उठ्न थाल्यो ।
पार्टीभित्रको आन्तरिक सङ्घर्षको सिकार जनप्रतिनिधिमूलक संस्था संसद् बन्यो । एक पटक होइन, दोस्रो पटक प्रतिनिधि सभा विघटन भयो । राजनीतिमा भइरहेको कोर्ष करेक्सनलाई २०७७ पुस ५ को घटनाले करिब पूर्णविराम लगायो । यसले नागरिकको विश्वास र नेताप्रतिको भरोसा एकैपटक तोड्यो । विश्वास गुमाएका र भरोसा तोडिएका नागरिक अहिले प्रणालीमाथि तीखा प्रश्न गरिरहेका छन् । जसले राज्य व्यवस्था र संविधानको स्थायित्वलाई पनि एकै पटक भत्कायो । यो व्यवस्थालाई नरुचाउने प्रवृत्ति र पात्रहरूले एक पटक पुनः उठ्ने मौका देखेका छन् । व्यवस्थाको अधोगतिमा शासक र विपक्षी दल उत्तिकै जिम्मेवार छन् ।

प्रणालीमाथिको प्रश्न आउनु मूल राजनीतिक दस्तावेज संविधानमाथिको समेत प्रश्न हो । विगतमा संविधान जारीका समयमा विपक्षमा रहेका दलहरूले संविधानको स्वामित्वमा सधैँ प्रश्न गरिरहेका छन् । जसले संविधान जारी गर्न महìवपूर्ण भूमिका निर्वाह गरे, उनीहरूले पनि संविधानको लिक बिर्संदै गएका छन् । स्वामित्व नरहेका र स्वामित्व लिएका दुवै पक्षबाट अहिले संविधान कुल्चने प्रतिस्पर्धा नै छ । जसले संविधानअनुसार क्रियाशील हुनुपर्ने संरचनामा मात्र प्रहार गरेका छैन, संस्थागत हुनुपर्ने सवालको पनि विषयान्तर गरिरहेको छ ।
संविधानका लागि एक कित्तामा उभिएका शक्तिहरूको राजनीतिक खिचातानी भेट नहुने बाटोतर्फ उन्मुख छन् । संविधान र राज्यप्रणालीमाथि प्रश्न गर्नेहरू नै अहिले संविधानका रक्षकमा रूपमा उभिनुपर्ने अवस्था बनेको छ । परिणाम शासक शक्तिमान, संविधान कानुन निरीह रहेको ‘न्यारेसन’ स्थापित हुँदै छ । शासन व्यवस्था व्यक्तिमुखी, राज्य संयन्त्र निरीह अहिलेको वास्तविकता बनिरहेको छ । जुन संविधानको परिकल्पना थिएन ।