थर–घरदेखि सङ्घीयतासम्म

गोपीनाथ मैनाली

नाममा नभए पनि काममा नेपाल एकीकरणका समयदेखि निजामती सेवा सुरु भएको हो, किनकि राज्य व्यवस्थालाई क्रियात्मक रूप दिने संयन्त्र निजामती प्रशासन नै हो । कतिपय चरित्र र विशेषताका आधारमा निजामती सेवा भन्न नसकिए पनि निजामती सेवाको वीजाङ्कुरण पृथ्वीनारायण शाहका समयदेखि नै भएको हो । राज्य विस्तारका लागि आवश्यक गुप्तचरी, बन्दोबस्ती, छिमेकी सम्बन्ध र आन्तरिक न्याय व्यवस्थाका लागि सघाउन थर–घर समूह रहेको थियो । पृथ्वीनारायण शाहले छरिएका ५० भन्दा बढी राज्यलाई नेपाल बनाउन नेतृत्व गरिरहेका थिए । निजामती प्रशासन त्यसको सहयोगी संयन्त्र थियो ।
शाहकालीन निजामती प्रशासन (१८२५–१९०३) मा परराष्ट्र सम्बन्ध, आर्थिक प्रशासन, सैनिक बन्दोबस्ती, न्याय सम्पादनजस्ता कार्यमा सार्वजनिक प्रशासन केन्द्रित रह्यो । यी काम राजाज्ञाबाट हुने गर्दथे, संयन्त्रात्मक भूमिकामात्र प्रशासनको थियो । केन्द्रीय सङ्गठन प्रत्यक्ष राजामातहत र राजाप्रति नै उत्तरदायी थिए, वार्षिक पजनी राजाबाट हुन्थ्यो । राजा नै निजामती, न्याय र सैनिक प्रशासनका सर्वोच्च कार्यकारी थिए । कार्यक्षेत्रबीच नियन्त्रण सन्तुलन र कार्यविभाजन थिएन । शासन सञ्चालनमा ‘धर्म’ र रीतिथितिले विशेष महŒव राख्दथ्यो ।
राणाकाल (१९०३–२००७) मा सम्पूर्ण शक्तिको अभ्यास राणा प्रधानमन्त्रीले गर्दथे । सर्वशक्तिमान राणा प्रधानमन्त्रीले युद्धको घोषणा र शान्ति सन्धि, कर्मचारी पजनी, जङ्गी, निजामती र अदालतमाथि नियन्त्रण, मृत्युदण्डलगायत सबै प्रकारका दण्ड दिने, कानुन बनाउने र संशोधन गर्र्ने अनि भोट–चीन तथा अङ्ग्रेजसँग सम्बन्ध कायम राख्ने विषयमा एकल निर्णय गर्ने हैसियत राख्दथे । यस समयमा केन्द्रीय तथा जिल्ला प्रशासनमा संरचनाहरू विस्तार भए । आम्दानी खर्च (कुमारीचोक र कौसी) र कर्मचारी नियन्त्रण (हाजिरी गोश्वारा र किताबखाना) का कडा प्रावधानहरू प्रयोगमा ल्याइए पनि बडाकाजीभन्दा माथि राणा, ठकुरीजस्ता खास वर्गको मात्र एकछत्र पहुँच स्थापित गरियो । अन्य पदमा पनि खास वर्गले मात्र प्रवेश पाउने र महिला, दलितजस्ता सीमान्तकृत वर्गलाई कानुन बनाएर नै सेवा प्रवेशमा रोक लगाइयो । जातीय÷पारिवारिक अधिनायकत्वको विरोध हुन थालेपछि चन्द्रशमशेरले निजामती पदमा परीक्षा लिन दरखास्त परिषद् र सहायक पदमा चार पास र माथिल्ला पदमा एघार पासको योग्यता घोषणा गरे । तर, त्यो कार्यान्वयनमा आएन । यसर्थ, राणाकालीन प्रशासन व्यवस्थामा अधिकारको पारिवारिक केन्द्रीयकरणका साथ संरचना विस्तारका काममात्र भए । शाहकालीन थर–घर र भारदार परिवारबादबाट विस्थापन भयो । न निजामती, सेना र न्याय प्रशासनको विभाजन भयो, न योग्यता प्रणालीको सुरुवात नै ।
निजामती सेवाको वास्तविक आधार स्थापना प्रजातन्त्रकाल (२००७–२०१७) मा हुन गयो । प्रजातन्त्र स्थापनासाथ निजामती प्रशासनको मेकाले मोडेल कार्यान्वयन गर्न भारतीय विशेषज्ञ समूह र पछि बुच कमिसनको सेवा लिइयो । जसले योग्यता प्रणाली, राजनीतिक मूल्य तटस्थता, गैरसैनिकपना, सेवाको कानुनी सुरक्षाजस्ता विषय संस्थागत ग¥यो । छरिएका पदहरू एकीकरण गरी निजामती सेवालाई व्यवस्थित बनाउने, पदनाम कायम, पब्लिक सर्भिस कमिसनको सिफारिसमा मात्र भर्ना–छनोट, तालिम तथा क्षमता विकास, भ्रष्टाचार नियन्त्रण, मन्त्रालयको सङ्ख्या निर्धारण र प्रशासकीय नेतृत्व सचिवले गर्नेजस्ता कुराको थालनी गरियो ।
२०१३ सालमा प्रधानमन्त्रीको संयोजकत्वमा गठित प्रशासन सुधार योजना आयोगको सुझावअनुरूप निजामती सेवा ऐन–२०१३ भदौ २२ गते जारी भयोे । सात प्रशासकीय कानुन कार्यान्वयनमा ल्याइए । निजामती सेवा ऐन जारी भएपछि निश्चित तलब पाउनेभन्दा माथिका पदहरूमा पब्लिक सर्भिस कमिसनले उपयुक्तता परीक्षा लिने बाटो खुल्यो । २०१४ मा दसजना ‘एसिस्टेन्ट ब्लक डेभलपमेन्ट अफिसर’को परीक्षा लिई योग्यता परीक्षणको कार्य थालनी भयो । अधिकृत तहमा छ सय र सहायक तहमा २१ हजार दरबन्दी सिर्जना, नौ सेवा गठन र विकेन्द्रित प्रशासनका लागि सात क्षेत्र, ३२ जिल्ला, ७८ उपजिल्ला र १६५ ब्लकमा प्रशासकीय विभाजन गरियो । फिल्डमा बडाहाकिम, हाकिम र ब्लक अफिसरहरू र केन्द्रमा मुख्य सचिवसम्मका पदहरू व्यवस्था भए । प्रशासनिक निर्णय व्यवस्थित गर्न टिप्पणी प्रथा सुरु भयो । प्रथम निर्वाचित सरकारले निजामती सेवा र समग्र प्रशासन व्यवस्थालाई प्रजातन्त्रका मूल्य आदर्शअनुरूप बनाउने कामको थालनी ग¥यो ।
तर, प्रजातन्त्रको समय निकै संक्षिप्त रह्यो । निर्वाचित सरकारलाई अपदस्थ गरी प्रजातान्त्रिक मूल्य आदर्शलाई अतिक्रमण गर्ने काम पञ्चायत व्यवस्था (२०१७–२०४६) मा गरियो । राजाको सक्रिय शासन पद्धति सुरुपछि नेपाल सरकार पनि श्री ५ को सरकार बन्यो, श्री ५ र उनलाई नेता मान्ने पञ्चहरूको हित संरक्षण गर्नु स्वाभाविक थियो । प्रशासनलाई अतिक्रमण गर्ने कामको सुरु लोकसेवा आयोगलाई तीन महिना निलम्वनबाट गरियो । पञ्चायत र राजाको विश्वास जित्नेबाहेक सबै उच्च कर्मचारी बर्खास्तीमा परे । दरबारका विश्वास जित्ने व्यक्तिहरूलाई निरन्तरता दिइयो । प्रशासनमा ‘आस र त्रास’ सुरु भयो, जुन पञ्चायतको तीसवर्षे अवधिभरि नै रह्यो । लोकसेवा उत्तीर्ण भइसकेपछि पनि प्रहरी प्रतिवेदन (राजा र पञ्चायतप्रतिको निष्ठा परीक्षण) का आधारमा नियुक्ति सदर गर्ने, महŒवपूर्ण पदहरूमा योग्यता परीक्षाविना नै ‘हुकुम प्रमाङ्गी’बाट पदपूर्ति गर्ने काम भयो । पञ्चायतका समयमा नाम कहलाएका (जसलाई आजभोलि पनि कुशल प्रशासक भनिन्छ) धेरैजसो उच्च प्रशासकहरू लोकसेवा आयोगको आँगन नै नदेखी हुकुम प्रमाङ्गीका अवसर पाएका वा दरबारको ‘ब्याकिङ’ भएका व्यक्तिहरू नै थिए ।
प्रजातन्त्र पुनः प्राप्ति (२०४७–६२) को समयमा पञ्चायती व्यवस्थामा अपहरण भएका मूल्य आदर्शहरू संस्थागत गर्ने, निजामती सेवाको पुनः अभिमुखीकरण गर्ने र बेथितिको अन्त्य गर्ने कामहरू सुरु गरियो । कर्मचारीको निष्पक्षता र विज्ञताको शक्तिलाई परख गर्ने गिरिजाप्रसाद कोइरालाको प्रधानमन्त्रित्वमा सरकार बन्नेबित्तिकै उच्चस्तरीय प्रशासन सुधार आयोग–२०४८ गठन भयो । यस प्रतिवेदनले समग्र कर्मचारी प्रशासन, सेवा प्रवाह र सङ्गठन संरचनाको विश्लेषण ग¥यो । विश्वमा राज्य पुनर्बोधको बहाव चलिरहेको समयमा नेपालले पनि राज्यको आकार कत्रो बनाउने, निजामती सेवाभित्र पेसावादिता कसरी भिœयाउने, सेवाप्रदाता–सेवाग्राही सम्बन्ध कस्तो हुने, कर्मचारीलाई सङ्गठित हुने अधिकार कुन हदसम्म दिनेजस्ता विषयमा व्यापक दृष्टिकोणसहित सुझाव प्रस्तुत गरियो । यो सुझाव अमेरिकामा त्यसै समयतिर क्लिन्टन प्रशासनले उपराष्ट्रपति अल गोरले प्रस्तुत गरेको राष्ट्रिय उपलब्धि प्रतिवेदन (एनपीआर)को स्तरको थियो ।
आयोगको सुझाव कार्यान्वयनका लागि निजामती सेवा ऐन–२०४९ र नियमावली २०५० जारी गरियो । ऐनमा पञ्चायती शासनले सुरु गरेको पर्चाप्रथा खारेज गरी सफाइको मौकाबेगर कर्मचारीलाई सेवाबाट हटाउन नसकिने संवैधानिक प्रत्याभूति गरियो, लोकसेवा आयोगको परीक्षाबेगर निजामती सेवाभित्र प्रवेश गर्ने प्रथा हटाइयो । मेधावी प्रतिभा आकर्षण गर्न उच्च पदमा खुला प्रतिस्पर्धाको व्यवस्था भयो । सेवाग्राहीसँगको सम्बन्ध सुधारका लागि सेवा बडापत्रलगायत प्रत्यक्ष उत्तरदायित्वका संयन्त्रहरूको उपयोग गरियो । कर्मचारीलाई सङ्गठित हुने अधिकार पनि दिइयो ।
दोस्रो जनआन्दोलन (२०६२÷०६३) पछि निजामती सेवा ऐनमा दोस्रो संशोधन जारी गरी दुईवटा महŒवपूर्ण प्रावधान थप गरियो । पहिलो, निजामती सेवालाई समावेशी बनाउन महिला, जनजातिलगायत सीमान्तकृत वर्गलाई पदहरूको आरक्षण र दोस्रो, निजामती कर्मचारीलाई टे«ड युनियन अधिकार । यी दुवै प्रावधानको अहिलेसम्मको अभ्यासमा सकारात्मक तथा सुधारका क्षेत्रहरू देखिएका छन् । सङ्घीय गणतन्त्रात्मक संविधान जारीपछि निजामती सेवा तीन तहमा वर्गीकृत गरिएको छ । अहिलेसम्म तीनै तहको निजामती सेवाको सङ्क्रमण व्यवस्थापनमात्र भएको छ, कानुन निर्माण गरी निजामती सेवा व्यवस्थित गर्न बाँकी छ ।
यसरी नेपालमा निजामती सेवाको विकासक्रम विश्लेषण गर्दा थर–घरजस्तो अनौपचारिक समूहबाट व्यवस्थित, विस्तृत र आधुनिक बन्दै गएको छ । केन्द्रीकृत र आदेशवादीबाट विकेन्द्रीकृत र सहभागितामूलक बन्दै गएको छ । निजामती सेवा एकीकृत सेवा व्यवस्थापनको व्यावसायिक समूह थियो, अब तीन तहमा वर्गीकृत भएको छ । हिजो सेवा उत्पादक थियो, अब सेवाग्राहीसँग अन्तरक्रिया गर्ने क्षमतामा देखिएको छ ।
तर पनि निजामती सेवाले सन्तोष लिन सक्ने अवस्था भने छैन । सम्बोधन गर्नुपर्ने थुप्रै सवालहरू बाँकी छन् । कतिपय सवालहरू संरचना सम्बन्धित छन्, धेरैजसो सवाल व्यवहारजन्य छन् । निजामती सेवाभित्र उत्कृष्ट प्रतिभाहरू छैनन्, यो औसत दिमागको समूह हो, राम्रो नतिजा उत्पादन गर्न उत्कृष्ट बहुसीपयुक्त प्रतिभाहरू कसरी भिœयाउने ? ठूलो चुनौती छ । परिवर्तनसँग लयबद्ध छैन । कर्मचारीमा सेवकीय भावना व्यवहारमा देख्न सकिएन, राष्ट्रसेवक कसरी बनाउने ? जागिरे प्रवृत्तिबाट व्यावसायिक कार्यसंस्कृति कसरी बदल्ने ? वृत्तिका स्वादमा रमायो तर वृत्तिभित्र व्यावसायिकता पातलियो । निजामती सेवा आविष्कार गर्दा सद्गुणहरूको सङ्गम भनिएको थियो तर आचरण सदाचारी देखिएन, सदाचारीहरू पाखा परे । राजनीतिक रूपमा मूल्य तटस्थता अपेक्षा गरिए पनि राजनीतिक आवरणमा लुथ्रुक्क भिज्न थाल्यो । निष्पक्ष सेवा व्यवस्थापन देखिएन । राजनीतिले अभिभावकत्व लिने सामथ्र्य राखेन । सीमित योग्य र निर्भीकहरू सधैँ सीमान्तीकरणमा परे, विज्ञतालाई व्याक (पृष्ठपोषण) गर्ने असल राजनेता भएनन् । प्रणालीभित्र आर्जित विज्ञता पनि प्रणालीले आफ्नो बनाउन सकेन । यी कारणले निजामती सेवाको साख र गरिमा गिरेको छ । यसको असर समग्र प्रणाली परिरहेको छ ।
सङ्घीयताका कार्यान्वयनका सन्दर्भमा पनि निजामती सेवाले केही चुनौतीहरू सम्बोधन गर्नुपर्ने अवस्था छ । एकात्मक निजामती सेवाबाट तीन तहको निजामती सेवामा जाँदा प्रणालीभित्र एकत्व भावको विकास, वृत्ति व्यवस्थापन, सेवा व्यवस्थापन र समावेशीकरणका चुनौती देखिएका छन् । सङ्घीयता कार्यान्वयनको सबैभन्दा जटिल पक्ष नै प्रशासकीय सङ्घीयता हो, जुन पूरा भएको छैन । सङ्घीयताको भावनाअनुरूप प्रशासकीय सङ्घीयताले पूर्णता पाएन भने राज्य व्यवस्था खण्डीकृत हुन गई राष्ट्रनिर्माण संस्थागत हँुदैन । राज्य सबैभन्दा वैध संस्था र निजामती कर्मचारी त्यसका वैध अभिकर्ता हुन् भन्ने बुझाइ र व्यवहार विकासमा खासै ध्यान दिइएन । निजामती सेवा दिवसले हामी सबैलाई यस दिशामा चिन्तन गर्न संवेदनशील बनाओस् । 
(लेखक नेपाल सरकारका सचिव हुनुहुन्छ ।)