प्रशासन सुधारको व्यावहारिक पक्ष

गोपीनाथ मैनाली

सबै मुलुकका सरकार प्रशासनिक कार्यसम्पादनको सुधारका दबाबमा छन् । सुधारका प्रयासमा निरन्तर विभिन्न ढाँचा, विधि र संयन्त्रहरू प्रयोग गरिरहेका छन् । प्रशासनिक सास्तीबाट सर्वसाधारणहरूलाई मुक्ति दिने र प्रशासन सुधार आफैँमा निरन्तरको प्रक्रिया बनाउने चाहनाले दशकौँ नाघिसकेको छ । तर अपेक्षित सुधार मात्र नभएको होइन कि प्रशासन झनै ल्याथर्जिक (अकर्मण्य) हुँदैछ, कामका आधारमा सुदृढ हुनुपर्ने सरकार–सर्वसाधारण सम्बन्ध कमजोर हुँदैछ र राजकीय प्रणालीले राज्यसंरचना बाहिरका पात्रहरूलाई जनभावनामा परिचालन गर्न सकिएको छैन । किन यस्तो भइरहेको छ ? यसपछिका कारणहरू के हुन् भन्ने विस्तृत शल्यक्रिया गरेर नै सही उपचारमा पुग्न सकिन्छ ।
सत्तरी (सन् १९७०) को दशकसम्म प्रशासनिक सुधार विवेकशीलता बढाउन केन्द्रित भयो । तह सोपानगत योजना, लागत प्रतिफल विश्लेषण र विकास प्रशासन त्यतिबेलाका सुधार विधि थिए । ७० देखि ९० को दशकसम्म कार्यकुशलता सुधार र बजार अभिमुखीकरणमार्फत समाधान खोज्ने प्रवृत्ति बढ्यो । नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनले विश्व पिट्यो । तर प्रशासनको बजारवादी दृष्टिकोणलाई कतिपयले सामाजिक न्यायविरुद्धको प्रयोग भने । हस्पिटलको सेवा होटेलको जस्तो भयो, तिर्नसक्ने ग्राहकलाई सन्तुष्टि मिले पनि राजनीतिक बजारमा ग्राहक मात्र नरही सर्वसाधारण नागरिकको सङ्ख्या झनै ठूलो रहेकाले राज्य दायित्व लोक कल्याणकारितामा उदासिन हुन पुगी यसको विकल्पमा सन् २०१० सम्म समावेशी–समन्यायिक सरकार र सेवामूल्यतर्फको अभिमुखीकरणमा विश्वको ध्यान केन्द्रित भयो । सेवा व्यवस्थापनमा सेवादायी–सेवाग्राहीको सहकार्य विस्तार गर्ने अनेकन ढाँचाहरू परीक्षण र प्रयोगमा ल्याइए । अहिले व्यवस्थापन सुधार लोकतन्त्रको वितरण भन्न थालिएको छ । यसरी सार्वजनिक व्यवस्थापन सुधारका ढाँचाहरू प्रतिदशकजसो सिफारिस गर्न बुद्धिजीवीहरू पछाडि परेका छैनन् । जुन वास्तविकभन्दा औपचारिक र स्वचालितभन्दा बाह्य झड्का दिनुपर्ने घटनाका रूपमा छन् । त्यसैले सुधारका प्रयासबाट न जनता सन्तुष्ट छन्, न राजनीतिक कार्यकारी नै ।
वास्तविकता के हो भने प्रशासनिक व्यवस्थापन सुधारमा पटके विधि र औपचारिक ढाँचा सारग्राही छैनन् भन्ने पौने शताब्दीको प्रयास र अहिलेको अवस्थाबाट स्पष्ट हुन्छ । हालसम्मका सुधार विधिहरू संरचना केन्द्रित हुँदै आए । संरचनामा गरिएका सुधारबाट सर्वसाधारणले छिटो सेवा पाउँछन्, सेवा लागत र समय घट्छ, सेवा वितरणमा निष्पक्षता कायम हुन्छ, एकरूपता र नियन्त्रण सजिला हुन्छन् भन्ने मान्यता राखिँदै आएका छन् । यसले जवाफदेहिताको परम्परागत ढाँचा निर्वाहलाई सजिलो पार्छ भने प्रवर्तनमुखी अग्रसरता देखाउन नसक्ने प्रशासन एवम् नीति निर्मातालाई सुधार गरेजस्तो देखाउन पनि सजिलो पार्छ । अर्थतन्त्रमा सरकारको संलग्नता पनि ठूलो हुने यस प्रकारको अवस्थामा संरचना परिवर्तन सुधारको रणनीति मानियो ।
तर भुल्न नहुने कुरा के हो भने ७० प्रतिशत सुधार र परिवर्तन सङ्गठन कार्यसंस्कृतिसँग सम्बन्धित हुन्छ । २० प्रतिशत प्रक्रिया र प्रणाली सम्बन्धित र बाँकी १० प्रतिशत मात्र संरचना (कानुन र नीति) सम्बन्धित हुन्छन् । पछिल्लो १० प्रतिशतलाई शतप्रतिशत मानेर गरिएका सुधारका प्रयासले वास्तविक अपेक्षा पूरा नै गर्न सकिँदैन भन्ने स्वतः प्रष्ट छ । संरचना परिवर्तन प्रणाली विकास र परिवर्तनको ज्यादै सानो कारक हो, कार्यसंस्कृति परिवर्तन वास्तविक परिवर्तन हो, नवप्रवर्तनको कारक पनि हो । नतिजामुखी प्रशासनमा कैयौँ अध्ययन अनुसन्धान गरिसकेका आण्ड्रे डे वाल व्यवहारजन्य र संरचनागत परिवर्तनको सन्तुलन नआएसम्म व्यवस्थापन नतिजामुखी नहुने निष्कर्षमा छन् । अलगोरको नतिजामुखी सरकार र ओबामाको आविष्कारमुखी सरकार धेरै हदमा कार्यसंस्कृति परिवर्तनका जगमा उभिएका छन् । तेस्रो विश्व, जहाँ गतावधिक सोचको हावी हुन्छ, त्यहाँ अहिले पनि कानुन, सङ्गठन संरचना, परिपत्र, आदेश, बाह्य झड्काजस्ता अक्षरी र औपचारिक तवरले सुधार हुने मान्यताको बोलवाला छ । परिणामतः प्रशासनिक परिवर्तन सधैँको एजेण्डा तथा बुद्धिजीवीहरूको व्यवसाय बन्यो, अनुभूत तहमा
दख्खल गर्न सकेन ।
परिवर्तनका दबाबहरू प्रतिदिन वजनदार बन्दैछन् । दबाब आउने माध्यमहरू निरन्तर विस्तार भइरहेका छन् । उच्च राजनीतिक तह, प्रशासनिक नेतृत्व, विकास साझेदार एवम् बहुराष्ट्रिय संस्था र सञ्चार माध्यमहरू परिवर्तनका लागि निरन्तर दबाब दिइरहेका छन् । जनचेतनाको स्तर र मागदाबी क्षमता पनि बढेको छ । तर धेरैजसो प्रशासक र राजनीतिज्ञहरू अहिले पनि आफ्नै सहजतामा समाधान खोजिरहेका छन्, संरचना विस्तार र नीति कानुन मात्र उनीहरूको प्राथमिकता हो । शासकीय तह र साङ्गठनिक संयन्त्र विस्तार यसका उदाहरण हुन् । प्रमुख रूपमा कार्यसंस्कृति परिवर्तन गर्न नसकिएको क्षतिपूर्ति सङ्गठन र कानुनबाट खोजिन्छ, त्यसैले सुधार होइन, संरचनाको स्फीति (इन्फ्लेसन) भएको छ ।
सार्वजनिक व्यवस्थापन सुधारको एक्काइसौँ शताब्दी एप्रोच (अवधारणा) मानवीय संवेदना, मनोविज्ञान र कार्यसंस्कृति परिवर्तन केन्द्रित छ । अथवा भनौँ प्रशानिक ‘डीएनए’ परिवर्तन गर्नमा केन्द्रित छ । संरचना र सङ्गठनले प्रशासनिक प्रणाली जीवन्त बनाउन सहयोग मात्र गर्न सक्छन्, साध्य भने होइनन् । सङ्गठन र सेवामा कर्मचारीको भावनात्मक एवम् मानसिक संलग्नताले हरेक समस्याको उत्तर दिन सक्छ । प्रशासकले दिने उत्तर कार्यात्मक हुनुपर्छ वा ऊ सेवा काउन्टर (कक्ष) मा बस्दा सेवाग्राहीले क्यु (पालो) लामो भएको महसुस गर्न नपर्ने अवस्था आउनुपर्छ, प्रशासनिक ‘ब्युरोसिस’ बाट उसलाई भिमकाय एवम् दुर्भेद्य देखिनु हुन्न, न फेरेल हेडीले भनेझैँ ‘ब्युरोप्याथोलोजी’ बाट ग्रसित नै हुन हुन्छ  । सेवाग्राहीको सन्तुष्टि सार्वजनिक प्रशासनको एकमात्र साध्य हो । लोकतन्त्रको वितरण भनौँ वा सुशासन, सबै सर्वसाधारणको सन्तुष्टि नै हो । भावनात्मक रूपमा कार्यप्रेरित र स्वचालित कर्मचारीतन्त्र त्यो साध्यको साधक हो । जसका लागि स्वभाव र सम्बन्ध अभिमुखीकरण एकमात्र रणनीति हो, न कि संरचना परिवर्तन । आवश्यकता सोच परिवर्तन भएकाले समाधान संरचना परिवर्तनबाट खोज्ने भूल अब गर्नु हँुदैन । कर्मचारीमा लगातारको सीप र स्वभाव परिवर्तनबाट मात्र सेवाग्राहीका सन्तुष्टि विस्तार गर्न सकिन्छ ।
अर्को कुरा, सार्वजनिक व्यवस्थापनका पात्रहरूलाई अब विगतको जस्तो औपचारिक र सीमित आयाममा मात्र रहने छुट छैन । सरकारका तहहरू (संरचना) र सेवाको ‘आउटपोष्ट’ हरू फेरिएका छन् । सार्वजनिक प्रणाली बाहिर एकातिर आमसञ्चार, नागरिक समाजसँग निरन्तर संवादमा रहनु परिरहेको छ, जुन स्वर नसुनिएमा सेवाग्राहीको सन्तुष्टि विस्तार गर्न सकिँदैन । अर्कोतर्फ निजी क्षेत्र÷बजारसँग अन्तक्र्रिया गरी उसबाट प्रवाहित सेवा‐वस्तुको नियमन गर्ने सामथ्र्य राख्नुपर्छ । राज्य प्रणाली बाहिरबाट पनि विचार र मानक निर्माणका अभियानहरू निरन्तर छन् । अन्तर्राष्ट्रिय मञ्च, विश्वसंस्था, बहुराष्ट्रिय निकाय र अन्य संस्था राज्यप्रक्रिया बाहिर रहेर सार्वजनिक व्यवस्थालाई सुधारका नाममा दबाब, प्रभाव र सुझावमा निरन्तर क्रियाशील छन् । यसले सार्वजनिक प्रणालीलाई साझा संस्कृतितर्फ धकेल्दैछ । यसर्थ सार्वजनिक प्रशासनलाई निरन्तर सुधारको स्वयम् व्यवस्थित प्रणालीका रूपमा विकास गर्न नसकिए सुधारका स्वरहरू त्यत्तिकै हराउन पुग्छन् ।
सार्वजनिक प्रशासन विकास र अग्रसरताको स्वयम् प्रक्रिया हो, जीवन्त प्रक्रिया हो । कार्यदल, आयोग, कानुन, परिपत्रजस्ता सूत्र र सिद्धान्तबाट यसलाई अग्रसरमुखी बनाउन कदापि सकिँदैन, स्वयम् उत्साह जगाउन उसका भावना, संवेदना, सीप र स्वभाव बदल्दै जानुपर्छ । प्रशासनिक नेतृत्व र राजनीतिक कार्यकारीले मार्गदर्शन र अभिभावकत्व दिनुपर्छ । विकसित मुलुकका सरकार आयोग वा कार्यदल विधि बनाएर सार्वजनिक व्यवस्थापन सुधार गर्ने परम्परागत प्रक्रियालाई छाडेर निकै अघि बढेका छन् । उनीहरूको प्रवृत्ति लोकतन्त्रको वितरण र समृद्धिको निर्माणमा स्वयम्प्रेरित प्रणाली निर्माण पूर्वसर्त हो । गतावधिक सोच, सीप र आग्रह भएका व्यक्तिहरूले आफूसँग भएका ज्ञान र अनुभवलाई सुधार विधिका रूपमा सुझाउँदा सुधार प्रक्रियामा झनै ‘ब्याक गिएर’ लाग्न गई सुधार झनै अल्मलिन्छ । सुधार नितान्त व्यवहारजन्य र संस्कारजन्य कुरा हो, यो स्वयम् प्रणाली नेतृत्व गर्ने पात्रको व्यवहारबाट क्यास्केडिङ (पुँजीकृत) हुँदै जान्छ ।
नेतृत्वको सीप, दृष्टिकोण र पेसागत सदाचारबाट नै भन्ने गरिएको आविस्कारमुखी सरकार पाउन सकिन्छ । सार्वजनिक वृत्ति चयन गर्ने व्यक्तिहरूमा सेवा अभिमुखीकरणसहितको बहुसीप विकास गरिनु गरेर मात्र सर्वसाधारणको विश्वास जित्न सकिन्छ । सरकारले जनताको विश्वास जित्ने भनेको कामबाट हो, न कि शास्त्रीय सिद्धान्तका कोरा कुराबाट । त्यसैले गर्नभन्दा गरेको जस्तो देखाउने प्रवृत्तिलाई कार्यसम्पादन संस्कृतिले विस्थापन नगरेसम्म, अनुचर प्रवृत्तिलाई पेसागत सदाचार र स्वाभिमानको संस्कारले विस्थापन नगरेसम्म व्यवस्थापन सुधार केवल बौद्धिक विलासको प्रशासनिक गिमिक (तिकडम) सिवाय केही हुने छैन ।
(लेखक नेपाल सरकारका सचिव हुनुहुन्छ ।)