सङ्घीय संरचनामा बजेटको अन्तरसम्बन्ध

डा. दामोदर रेग्मी

वित्तीय सङ्घीयताको आदर्श पक्षका रूपमा सबै तहका सरकारले बजेटमार्फत आ–आफ्नो वित्त नीति ल्याउन पाउँछन् । नेपालको संविधानले सङ्घीय संरचनाका तीनै तह सङ्घ, प्रदेश र स्थानीयलाई आ–आफ्नो तहको बजेट बनाउने अधिकार प्रत्याभूति गरेको छ । तदनुरूप संविधानले निर्दिष्ट गरेका निश्चित कार्यप्रणाली तथा बजेटका मूलभूत पक्षका आधारमा तीन तहको बजेट तर्ज‚मा हुने गर्छ । नेपालको संविधानले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो आर्थिक अधिकारसम्बन्धी विषयमा कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ ।
नेपालको संविधानको भाग १० मा सङ्घीय आर्थिक कार्यप्रणाली, भाग १६ मा प्रदेश आर्थिक कार्यप्रणाली र भाग १९ मा स्थानीय आर्थिक प्रणालीको व्यवस्था छ । संविधानको धारा ११९ (३) मा नेपाल सरकारको अर्थमन्त्रीले प्रत्येक आर्थिक वर्षको सम्बन्धमा सङ्घीय संसद्का दुवै सदनको संयुक्त बैठकमा राजस्वको अनुमान, सङ्घीय सञ्चित कोषमाथि व्ययभार हुने आवश्यक रकम र सङ्घीय विनियोजन ऐनबमोजिम व्यय हुने आवश्यक रकम विवरणसहितको विषय खुलाई वार्षिक अनुमान पेस गर्न‚पर्ने व्यवस्था छ । यसैगरी, उपधारा (३) मा नेपाल सरकारको राजस्व र व्ययको अनुमान प्रत्येक वर्ष जेठ महिनाको १५ गते सङ्घीय संसद्को संयुक्त बैठकमा पेस गर्न‚पर्ने व्यवस्था छ ।
प्रदेश आर्थिक कार्यप्रणालीअन्तर्गत संविधानको भाग १६ को धारा २०७ ले राजस्वको अनुमान, प्रदेश सञ्चित कोषमाथि व्ययभार हुने आवश्यक रकम र प्रदेश विनियोजन ऐनबमोजिम व्यय हुने आवश्यक रकमसहितको विवरण खुलाई प्रदेशसभासमक्ष राजस्व र व्ययको अनुमान पेस गर्न‚पर्ने प्रावधान छ । अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन–२०७४ को दफा २१ (२) मा व्यवस्था भएअनुसार प्रदेशको अर्थमन्त्रीले प्रत्येक वर्ष असार महिनाको १ गतेभित्र आगामी आर्थिक वर्षको राजस्व र व्ययको अनुमान प्रदेशसभामा पेस गर्न‚पर्छ ।
यसैगरी, संविधानको भाग–१९ को दफा २ (३) मा व्यवस्था भएअनुसार गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाले प्रत्येक आर्थिक वर्षको राजस्व र व्ययको अनुमान स्थानीय कानुनबमोजिम गाउँसभा वा नगरसभामा पेस गरी पारित गराउनुपर्ने व्यवस्था छ । अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन–२०७४ को दफा २१ (३) ले गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाले प्रत्येक वर्ष असार महिनाको १० गतेभित्र आगामी आर्थिक वर्षको राजस्व र व्ययको अनुमान सम्बन्धित गाउँ वा नगरसभामा पेस गर्न‚पर्ने व्यवस्था गरेको छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन–२०७४ को दफा ७१ (१) अनुसार उपाध्यक्ष, उपप्रमुख वा कार्यपालिकाले तोकेको कार्यपालिकाको कुनै सदस्यले आगामी आर्थिक वर्षको राजस्व र व्यय (बजेट)को अनुमान कार्यपालिकाबाट स्वीकृत गराई असार १० गतेभित्र सभामा पेस गर्न‚पर्छ । अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन–२०७४ को दफा २१ (४) ले प्रदेश तथा स्थानीय तहले आफूले उठाएको राजस्व र राजस्व बाँडफाँटबाट प्राप्त हुने रकमबाट प्रशासनिक खर्च पुग्नेगरी राजस्व र व्ययको अनुमान पेस गर्न‚पर्ने व्यवस्था गरेको छ ।
अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन–२०७४ को दफा २२ मा राजस्व र व्ययको अनुमान साथ विभिन्न विवरण संलग्न गर्न‚पर्ने व्यवस्था छ । यसमा अघिल्लो आर्थिक वर्षमा गरिएको राजस्वको अनुमानअनुसार राजस्व सङ्कलन भए–नभएको तथा प्रत्येक मन्त्रालयलाई छुट्याइएको खर्चको रकम र खर्चअनुसारको लक्ष्य हासिल भए–नभएको विवरण, मध्यकालीन खर्च संरचना, आगामी तीन आर्थिक वर्षको राजस्व, व्यय र अनुमानको प्रक्षेपण, ऋण, लगानी तथा दायित्वसम्बन्धी विवरण, वित्तीय सन्तुलन कायम गर्न अपनाइने रणनीति उल्लेख भएको वित्तीय नीति पर्छन् । यस्तै, आगामी तीन आर्थिक वर्षको कूल गार्हस्थ उत्पादनमा हुने वृद्धिदर, मुद्रा स्फीति, चालु खाता सन्तुलन र भुक्तानी सन्तुलनको स्थिति उल्लेख भएको समष्टिगत आर्थिक स्थिति, कर वा गैर करमा छुट दिइएको विवरण, अघिल्लो आर्थिक वर्षको वैदेशिक सहायता प्राप्तिको विवरण पर्छन् ।
यसैगरी, स्थानीय तहले राजस्व र व्ययको अनुमान पेस गर्दा अघिल्लो आर्थिक वर्षमा गरिएको राजस्वको अनुमानअनुसार राजस्व सङ्कलन हुन नसकेको वा खर्चका लागि छुट्याएको रकम लक्ष्यअनुसार खर्च हुन नसकेकोमा त्यसकारण र त्यसका लागि गरिने सुधारका उपायको विवरण संलग्न गर्न‚पर्छ ।
सङ्घ र प्रदेशको बजेट तर्ज‚माका लागि केही आवश्यक प्रक्रियासमेत निर्धारण भएका छन् । यसमा स्रोतको अनुमान गर्न‚पर्ने र खर्चको सीमा निर्धारण गर्न‚पर्ने, बजेट सीमा र मार्गदर्शन, बजेट प्रस्ताव र छलफल, बजेट छलफल तथा प्रस्तावित बजेट तथा कार्यक्रमको मूल्याङ्कन र विश्लेषणका आधारमा बजेट प्रस्ताव गर्नुपर्छ । चालु तथा पुँजीगत खर्च र वित्तीय व्यवस्थाका लागि बजेट प्रस्ताव गर्दा त्यस्तो खर्च सिर्जना गर्ने आधार र कारणसहितको पुष्ट्याइँ हुनुपर्छ । सम्भाव्यता अध्ययन भई स्वीकृत भइसकेका तथा क्रमागत रूपमा कार्यान्वयनमा रहेका आयोजनाको हकमा क्रमागत आयोजना स्वीकृतिको प्रमाण, खरिद गुरूयोजना तथा वार्षिक खरिद योजना वा सम्झौताअनुरूप आगामी वर्षको कार्ययोजना र प्रतिफल प्राप्तिका लागि आवश्यक पर्ने रकम प्रस्ताव गर्न‚पर्छ । आयोजना तथा कार्यक्रमका लागि बजेट प्रस्ताव गर्दा बढी प्रतिफल वा उपलब्धि प्राप्त हुने, तुलनात्मक लाभ बढी भएका र सामाजिक लाभ उच्च भएका आयोजना तथा कार्यक्रमको प्रस्ताव गर्न‚पर्ने विषय पर्छन् ।
स्थानीय तहको बजेट तर्ज‚मा प्रक्रिया ‘बटम अप’ अवधारणामा आधारित छ । स्थानीय तहको बजेट निर्माणको महŒवपूर्ण पक्ष भनेको जनताको बस्तीसम्म पुगेर बस्ती टोल स्तरबाट आयोजना तथा कार्यक्रमको छनोट गर्ने व्यवस्था रहनु हो । यस व्यवस्थाअनुसार प्रत्येक वडामा सम्बन्धित वडाका सदस्यको संयोजनमा वडालाई क्लस्टरमा विभाजन गरी प्रत्येक क्लस्टरमा एक–एकजना वडाका सदस्य आयोजना तथा कार्यक्रमको छनोट गर्न जानुपर्छ । यसक्रममा आ–आफ्नो क्लस्टरमा स्थानीय सङ्घ संस्थाको सक्रिय सहभागिता गराउनुपर्छ । वडाको क्लस्टरमा अर्थात् बस्ती स्तरमा भएको छलफलबाट छनोट भएका आयोजना वा कार्यक्रमको सूची तयार गरी वडा समितिमा पेस गर्न‚पर्छ । टोल–बस्ती स्तरबाट प्राप्त आयोजना वा कार्यक्रमलाई विषय क्षेत्रसमेत छुट्याई प्राथमिकीकरण गरी सम्बन्धित स्थानीय तहको बजेट तथा कार्यक्रम तर्ज‚मा समितिमा सिफारिस गरी पठाउनुपर्छ । यस्ता आयोजना वा कार्यक्रमले विषयगत योजना तर्ज‚मा कार्यसमूह हुँदै एकीकृत बजेट तथा कार्यक्रम तर्ज‚मा समितिले स्रोतको उपलब्धता, आयोजना वा कार्यक्रमले औचित्यका आधारमा अन्तिम रूप पाउने गर्छ । यसलाई सम्बन्धित स्थानीय तहको कार्यपालिकाले स्वीकृतिपश्चात् गाउँ वा नगरसभामा असार १० गते बजेट भाषणमार्फत पेस गरी सभाको स्वीकृतिपश्चात् कार्यान्वयनमा जाने गर्छ । स्थानीय तहको बजेट तर्ज‚मामा भएको यस व्यवस्थाले स्थानीय तहको बजेट तर्ज‚मा प्रक्रिया मागमा आधारित अर्थात् बटम अप अवधारणामा आधारित भएको देखिन्छ । यो व्यवस्थाले सङ्घीयताको वास्तविक विम्बलाई यथार्थमा परिणत गर्ने अवसर दिलाएको छ ।
सङ्घीय संरचनाका सबै तहले मध्यमकालीन खर्च संरचना तर्ज‚मा गर्न‚ अनिवार्य छ । यसअनुसार आवधिक योजनाका आधारमा प्रत्येक आर्थिक वर्षमा तीन वर्ष अवधिको मध्यमकालीन खर्च संरचनाको खाका तयार गर्न‚पर्ने, प्रत्येक मन्त्रालयले आवधिक योजना र क्षेत्रगत नीति तथा योजनाका आधारमा आगामी तीन आर्थिक वर्षमा हुने खर्चको प्रक्षेपणसहितको मन्त्रालयगत मध्यमकालीन खर्च संरचना तयार गरी पठाउनुपर्ने जस्ता व्यवस्था छन् । मध्यमकालीन खर्च संरचनामा आगामी तीन वर्षको समष्टिगत वित्त खाका, बजेट तथा कार्यक्रमको खाका र नतिजाको खाकाको साथै प्रस्तावित आयोजना वा कार्यक्रमको क्रियाकलापगत विवरण, क्रियाकलापको अनुमानित प्रतिइकाइ लागत, आयोजना वा कार्यक्रम सञ्चालनमा लाग्ने अनुमानित समय तथा सोबाट प्राप्त हुन सक्ने प्रतिफलसमेत खुलाई प्रत्येक आयोजना वा कार्यक्रमको प्राथमिकीकरण गर्न‚पर्ने व्यवस्थासमेत छ ।
सङ्घीय संरचनामा तीन तहका सरकारबीच वित्त हस्तान्तरण र राजस्वको बाँडफाँट हुने कारणले सबै तहका सरकारका बजेटमा अन्तरसम्बन्ध कायम रहनु स्वाभाविकै हो । यसको अतिरिक्त प्रदेश र स्थानीय तहको आन्तरिक आयको क्षमता र खर्चको आवश्यकताका आधारमा दिइने अनुदान पूर्वानुमानयोग्य हुनु आवश्यक छ । सङ्घको वित्त हस्तान्तरणको नीति र राजस्व सङ्कलनको अवस्थाबाट प्रदेश र स्थानीय तहका बजेट प्रभावित हुने गर्छन् । प्रदेश र स्थानीय तह वैदेशिक सहायता वा आन्तरिक ऋण लिने अवस्थामा छन्, छैनन् भन्ने विषयमा सङ्घको सरोकार रहन सक्छ । आर्थिक अनुशासन र वित्तीय सुशासन अहिलेको सामयिक आवश्यकता हो । यसका लागि मध्यमकालीन खर्च संरचनाले असल सम्बन्ध सेतुको भूमिका निर्वाह गर्न सक्छ । बजेटको अनुमानयोग्यता र भावी प्रवृत्तिको दिशानिर्देश गर्न, यसलाई आवधिक योजनासँग आबद्ध गरी दीर्घकालीन लक्ष्य हासिल गर्न र बजेटको विनियोजन र खर्च कुशलतामा सुधार ल्याउन मध्यमकालीन खर्च संरचनाको भूमिका महŒवपूर्ण रहने गर्छ ।
प्रत्येक आर्थिक वर्षका लागि विधेयक पेस गर्नुभन्दा १५ दिनअगावै सङ्घ र प्रदेशका अर्थमन्त्रीले विनियोजन विधेयकमा समावेश हुने सरकारका बजेट तथा कार्यक्रमका सिद्धान्त र आयोजना वा कार्यक्रमको प्राथमिकताको विवरण संसद्मा प्रस्तुत गर्न‚पर्ने प्रावधानले बजेट निर्माणमा संसद्को सकारात्मक भूमिका र सहभागिता सुनिश्चित गरेको छ । तीनै तहका बजेटबीच अन्तरआबद्धता र समन्वय बजेट तर्ज‚मा प्रक्रियाको अर्को महŒवपूर्ण विषय हो । संविधानले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहको बीचमा सहकारिता, समन्वय र सहअस्तित्वको अवधारणमा अघि बढ्न अभिप्रेरित गरेको छ । तीनै तहबीच समानीकरण, ससर्त, समपूरक र विशेष अनुदानको समन्यायिक वितरण र राजस्व तथा रोयल्टी बाँडफाँटमार्फत दह्रो वित्तीय अन्तरसम्बन्ध रहेको हुन्छ । सङ्घको बजेट आकारले प्रदेश र स्थानीय तहको बजेट आकार प्रभावित हुने र प्रदेशको बजेट आकारले स्थानीय तहहरूको बजेट आकार प्रभावित हुने गर्छ । प्रदेश र स्थानीय तहको घाटा बजेट र सो पूर्तिका आधारको बीचमा पनि उचित समन्वयको आवश्यकता पर्छ ।
संविधानले प्रत्याभूति गरेका मौलिक हक, राज्यका निर्देशक सिद्धान्त, नीति तथा दायित्व, विभिन्न क्षेत्रगत नीति, सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहका आवधिक योजना, नेपालले अन्तर्राष्ट्रिय तहमा जनाएका प्रतिबद्धतालाई तीनै तहको बजेट तर्ज‚मा प्रक्रियाले आ–आफ्नो स्थानबाट सम्बोधन गर्न‚ आवश्यक हुन्छ । यसबाट स्थानीय आवश्यकता पूर्ति ग र्दै प्रादेशिक र राष्ट्रिय लक्ष्य प्राप्तिमा सहयोग पुग्छ । 

(लेखक नेपाल सरकारका सहसचिव हुनुहुन्छ ।)