आर्थिक कार्यप्रणालीमा वित्तीय जवाफदेहिता

गोपीनाथ मैनाली

राज्य सञ्चालनका लागि आवश्यक स्रोत साधनको व्यवस्था र त्यसको उचित उपयोगको संवैधानिक निर्दिष्टता गरिनु लोकतान्त्रिक मुलुकको विशेषता हो । आधुनिक लोकतन्त्रको अभ्यास हुनुअघि राज्यको स्रोत साधनमाथि जनताको जानकारी र नियन्त्रण हँुदैनथ्यो । शासकहरू नै त्यसलाई मनचिन्ते रूपमा प्रयोग गर्दथे । राज्यको साधन वैयक्तिक विलासिता र राज्यविस्तारजस्ता कार्यमा मात्र उपयोग हुन्थ्यो भने यसमाथि स्वतन्त्र निगरानीको व्यवस्था थिएन । तेह्रौँ शताब्दीदेखि बेलायतमा र त्यसपछि युरोपका अन्य मुलुकमा सार्वजनिक साधनको उपयोगका विषयमा आवाज उठ्न थाल्यो । राजा र भारदार (संसद्) बीच लामो द्वन्द्व नै भयो । जुन मुलुकमा राजा आर्थिक मामिलामा संसद्को नियन्त्रणमा बस्न राजी भए, राजतन्त्र रह्यो (जस्तो कि बेलायत), जुन मुलुकमा राजा स्वेच्छाचारी नै हुन चाहिरहे, त्यहाँ राजतन्त्र विस्थापित भयो (जस्तो कि फ्रान्स) । यसरी राजकीय आयव्यय सर्वसाधारणको प्रतिनिधिको मातहतमा ल्याउने कामले आधुनिक लोकतन्त्रको विकास भएको थियो ।

यसरी लामो समयसम्म युरोपमा चलेको राजा र संसद्को द्वन्द्वको परिणामका रूपमा संवैधानिक आर्थिक कार्यप्रणाली विकास भएको हो । यसले निम्न दुई मान्यता स्थापित गरेको थियो– पहिलो प्रतिनिधित्वबिना कर लगाउन पाइँदैन र दोस्रो, राजकीय खर्चमाथि त्यत्तिकै विश्वास गर्न हुँदैन । त्यसपछि सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन संसदीय स्वीकृति र परीक्षणको विषय बन्न गयो । विश्वका सबै मुलुकले यी सिद्धान्तलाई आ–आफ्नै सहजतामा अभ्यास गर्दै आए र सार्वजनिक वित्तीय कारोबारमाथि सार्वभौम जनताको नियन्त्रण गर्ने काम संस्थागत भयो । लोकतन्त्रको विकासमा यो घटना निकै महìवपूर्ण छ ।
सरकारले गर्ने सबै प्रकारका आर्थिक कारोबार (आय सङ्कलन, कोष सञ्चालन र खर्च) मा जनताको अनुमोदनमा हुने कार्यप्रक्रिया नै संवैधानिक आर्थिक कार्यप्रणाली हो । किनकि लोकतान्त्रिक मुलुकका संविधानले नै जनताका प्रतिनिधिस्थल संसद्बाट यसलाई अनुमोदन गर्नुपर्ने बाध्यात्मक व्यवस्था गरेको हुन्छ । अर्को शब्दमा संवैधानिक आर्थिक कार्यप्रणालीअन्तर्गत जनताको साधन जनताका लागि खर्च गर्दा जनताको विश्वास जित्नुपर्छ भन्ने मान्यता राख्छ । यो सार्वजनिक आयव्ययलाई जनताप्रति उत्तरदायी बनाउन प्रक्रिया, मानक र संरचना व्यवस्थापन गर्ने विधि हो । नेपालमा आयव्ययको विवरण प्रकाशन गर्न थालिएको २००८ सालबाट मात्र हो । तर सुरुका दिनमा जनप्रतिनिधिमूलक संस्था संसद् थिएन, सर्वसाधारणको जानकारीका लागि सरकारले आयव्ययको विवरणलाई सार्वजनिक जानकारीका लागि प्रकाशन गरिन्थ्यो । कर तथा खर्च व्यवस्थापनका विषयलाई पनि राजाबाट स्वीकृत कानुनबाट नै व्यवस्थित गरिन्थ्यो । नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०१५ कार्यान्वयनपछि विश्वेश्वरप्रसाद कोइरालाको नेतृत्वको प्रथम निर्वाचित सरकारले आर्थिक कार्यविधि कानुन तर्जुमा गरी संवैधानिक आर्थिक कार्यप्रणालीलाई व्यवस्थित रूप दिइएको थियो । त्यसपछि पञ्चायत व्यवस्था, लोकतन्त्र पुनस्र्थापनापछिको समय हुँदै अब आएर संसदीय आर्थिक कार्यप्रणाली संस्थागत भइसकेको छ ।
नेपालमा तीन तहको सरकार भएकोले तीन तहकै आर्थिक कार्यप्रणाली छ । तीन तहको सरकार र प्रणाली भए पनि सैद्धान्तिक रूपमा एकै प्रक्रिया अवलम्बन गर्ने कुरा संविधानले निर्दिष्ट गरेको छ । नेपालको संवैधानिक आर्थिक कार्यप्रणालीअन्तर्गत सङ्घीय आर्थिक कार्यप्रणाली भाग १०, प्रदेश आर्थिक कार्यप्रणाली भाग १६ र स्थानीय तह आर्थिक कार्यप्रणाली भाग १९ ले व्यवस्था गरेको छ ।

नेपालको संविधानले सङ्घीय आर्थिक कार्यप्रणालीअन्तर्गत धारा ११५ देखि धारा १२५ सम्मका व्यवस्था आर्थिक प्रणालीका सबै आयामलाई विस्तृत रूपमा सम्बोधन गर्छ । जस्तो कि, संसद्ले स्वीकृत गरेको कानुनबमोजिम मात्र कर लगाउन र कानुनबमोजिम मात्र ऋण लिन र जमानत दिन पाइने, सरकारलाई प्राप्त हुने सबै प्राप्ति सङ्घीय सञ्चित कोषमा दाखिला हुने, सङ्घीय सञ्चित कोषबाट व्यय हुने र सङ्घीय सञ्चित कोषमाथि व्ययभार हुने, आयव्यय प्रस्तुत गर्दा गत वर्षको लक्ष्य प्रगतिको विवरण पनि प्रस्तुत गर्नुपर्ने लगायतका व्यवस्था गरिएका छन् । यसरी भएको वित्तीय कारोबार संसदीय स्वीकृतिको सीमामा भए–नभएको आर्थिक वर्ष भुक्तान भएपछि सर्वोच्च लेखा परीक्षण निकाय महालेखा परीक्षकको कार्यालयबाट परीक्षण गरी तयार गरिएको प्रतिवेदनमाथि संसदीय समितिमा छलफल हुने व्यवस्था छ ।
धारा १२५ अनुरूप बनेको कानुन आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७८ बाट वित्तीय कारोबार सञ्चालन गर्ने सम्बन्धमा विभागीय मन्त्री÷संवैधानिक निकाय प्रमुख, लेखा उत्तरदायी अधिकृत (सचिव) र जिम्मेवार व्यक्ति (खर्च गर्ने अधिकारी) को उत्तरदायित्व र जिम्मेवारी तोकिएको छ । आर्थिक कार्यप्रणाली सञ्चालनमा कानुनी तथा प्राविधिक भूमिका राष्ट्रिय योजना आयोग (स्रोतको अनुमान र बजेटको नीति, सिद्धान्त र प्राथमिकता), अर्थ मन्त्रालय (स्रोत परिचालन र बजेटलाई अन्तिम रूप दिने), विषयगत मन्त्रालयहरू (बजेट सीमा र मार्गदर्शनअनुरूप बजेट तर्जुमा, प्रस्ताव र कार्यान्वयन), महालेखा नियन्त्रक कार्यालय (सङ्घीय सञ्चित कोष सञ्चालन, वित्तीय कारोबारको अभिलेखन, आन्तरिक लेखा परीक्षण र वित्तीय प्रतिवेदन), नेपाल राष्ट्र बैङ्क (सरकारी कारोबार सञ्चालन), सङ्घीय संसद् (बजेट स्वीकृति, समीक्षा, नीति मार्गदर्शन र निगरानी) र महालेखा परीक्षक (अन्तिम लेखा परीक्षण र वित्तीय उत्तरदायित्व मापन) ले निर्वाह गर्छन् । यी भूमिका निर्वाहकर्ताहरू संविधानको आशयअनुरूप नियन्त्रण, सन्तुलन र सहयोगको प्रक्रियामा क्रियाशील रहन्छन् ।

नेपालको आर्थिक कार्यप्रणाली सञ्चालनमा संवैधानिक निर्दिष्टता छ, जुन सबल पक्ष हो । तर कार्यव्यवहारको कमजोरीबाट मुक्त भने छैन । कतिपय कमजोरी नीतिगत छन् भने धेरैजसो अभ्यासमा देखिएका छन् । जस्तो कि, मुलुकमा भर्खरै सङ्घीयता कार्यान्वयन भएकाले तहगत सरकारमा व्यवस्थित प्रणाली निर्माण भइसकेको छैन । केही पालिकाले कानुनले तोकेको समयमा बजेट तथा कार्यक्रम आफ्नो सभामा प्रस्तुत गर्न सकेका छैनन् । स्थानीय सरकारलाई दृष्टान्त बन्नुपर्ने प्रदेश तथा सङ्घीय तहले पनि कानुनका छिद्रहरूको उपयोग गरी संविधानको भावनाविपरीत बजेट प्रस्तुत गर्न थालेका छन् । आव २०७८÷७९ को वार्षिक बजेट प्रस्तुत गर्ने क्रममा सङ्घीय तथा केही प्रदेश सरकारले संविधानको भावनालाई आत्मसात् गरेनन् । राजनीतिक अस्थिरताको प्रभाव आर्थिक कार्यप्रणालीमा परेकोले संविधानको भावना कार्यान्वयन हुन पाएन । तहगत सरकार तथा निकायबीच समन्वय र सहकार्यको समस्या पनि देखिएको छ । परिणामतः आर्थिक कार्यप्रणालीका विभिन्न पक्षमा प्रभाव परेको छ । स्थानीय तहमा बढ्दो वित्तीय अनुशासनहीनताले कहालीलाग्दो स्थिति सिर्जना गरेको छ । महालेखा परीक्षकको ५८औँ प्रतिवेदनमा उल्लेख भएअनुसार कुल कारोबार ५३ खर्ब रुपियाँमा १०४ अर्बको बेरुजु कायम भएको छ । केही स्थानीय पालिकाहरूमा लेखापरीक्षण भएको रकमको ३८ प्रतिशतसम्म अनियमितता औँलिएको छ । स्थानीय तहहरूमा आन्तरिक नियन्त्रण र जवाफदेहिताको संरचनागत एवं व्यावहारिक अभ्यास नै कमजोर छ । प्रदेश तथा सङ्घीय तहको जस्तो संसदीय निगरानी नभई कार्यपालिका नै हावी छ ।

तीनै तहका सरकारमा विनियोजन ऐनमा खर्चका लागि प्रस्ताव गरिने आयोजना बैङ्क तयार छैन । परिणामतः आवश्यकताभन्दा अपेक्षा र प्राविधिक आधारमा भन्दा पनि राजनीतिक प्रियतामा आयोजनाहरूले वार्षिक कार्यक्रममा प्रवेश पाइरहेका छन् । विनियोजन प्राथमिकता र स्रोत उपयोगको अनुमानयोग्यताका लागि प्रचलनमा ल्याइएको मध्यकालीन खर्च संरचना केवल औपचारिक छ । तहगत सरकारले वार्षिक बजेट बनाउँदा विनियोजन मापदण्डबिना नै साधन प्रस्ताव गर्दै आएका छन् । जसले सीमित स्रोतको उपलब्धिमूलक उपयोग हुन सकेको छैन । अधिकांश स्थानीय तहमा लेखा समूहका कर्मचारी छैनन्, कोष तथा लेखा नियन्त्रक कार्यालयले नै तदर्थ रूपमा स्थानीय कोष सञ्चालनमा सहयोग गर्दै आएका छन् । जहाँ कर्मचारी छन्, त्यहाँ पनि कमजोर क्षमताका कारण वित्तीय व्यवस्थाको प्राविधिक एवं कार्यसञ्चालनगत कुशलता देखिएको छैन ।
वित्तीय उत्तरदायित्व मापनको आधारका रूपमा रहेको लेखा परीक्षणको क्षमता कमजोर छ । कार्यक्षेत्र विस्तार भएको छ, वित्तीय जोखिम र जटिलता बढ्दै छ तर त्यसको सापेक्षमा क्षमता विस्तार छैन । आर्थिक कार्यप्रणाली सञ्चालनका लागि संविधानले मार्गदर्शन गरे पनि समष्टिगत राष्ट्रिय प्रणालीको अवलम्बन गर्ने प्राविधिक काम भने बाँकी नै छ । यसतर्फ तीनै तहको सरकारको ध्यान गएको छैन । समग्र सरकारी कारोबार वित्तीय विवरणमा समेटिएका छैनन् ।

प्रणाली बाहिरका खर्चले संसदीय कार्यप्रणालीलाई बेवास्ता गरेको छ, जुन संविधानविपरीत हो । निकायहरूबीच सहकार्य निकै कमजोर छ, नियन्त्रण र सन्तुलनको प्रणाली पनि संस्थागत छैन । महालेखा नियन्त्रक कार्यालयले सञ्चालनमा ल्याएका प्रणालीहरूबाट वित्तीय प्रतिवेदनहरूमा एकरूपता कायम गर्न सकिए पनि बजेट तथा कार्यक्रममा तहगत सरकारको सहकार्य कायम गर्न सकिएको छैन । संविधानको धारा २३२ अनुरूप सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वय कायम गर्न आवश्यक छ ।