प्रत्यायोजित व्यवस्थापनमा अलमल

रामनारायण बिडारी

संसद्ले पारित गरेको ऐनअन्तर्गत सो ऐनलाई कार्यान्वयन गर्न आवश्यक पर्ने नियम, विनियम, कार्यविधि, निर्देशिका, मापदण्ड, कानुनबमोजिमका आदेशहरू विभिन्न निकायद्वारा बनाइन्छ । यी सबै कानुन नै हुन् । संविधानदेखि आदेशसम्मका सबैको संयुक्त नाम कानुन हो । कानुनमध्ये पनि मूल कानुन संविधानलाई भनिन्छ । जो सिङ्गो राज्यले विभिन्न तरिकाबाट जारी गर्दछ । यो जारी गर्ने तरिका विभिन्न मुलुकमा आ–आफ्नै छन् । नेपालको संविधान भने संविधान सभाले २०७२ सालमा जारी गरेको हो र यो नै नेपालको मूल कानुन हो । यसैगरी संसद्ले ऐन बनाउँछ । यसलाई पनि राज्यद्वारा बनाएको कानुन भन्ने गरिन्छ । सो ऐनअन्तर्गत पनि कानुन बन्दछन् । ती कानुन नेपाल सरकार, प्रदेश सरकारका अतिरिक्त ऐनबमोजिम गठित निकाय, संवैधानिक अङ्ग तथा न्यायपालिकाले समेत बनाउँछन् । यसरी संसद्बाहेकले बनाउने कानुन नै प्रत्यायोजित व्यवस्थापन हो । यस प्रसङ्ग र अवस्थामा व्यवस्थापन भनेको ‘मेनेजमेन्ट’ नभएर विधायन भनेको हो । सामान्यतः कानुन बनाउने काम संसद्को हो । संसद्ले अधिकार दिएर मात्र प्रत्यायोजित विधायन बन्न सक्छ ।

यसलाई अर्को शब्दमा प्रत्यायोजित विधायन पनि भन्न सकिन्छ । यो कानुनलाई विधिशास्त्रमा सहायक कानुन पनि भनिन्छ । अझ भन्नुपर्दा– सहायक विधायन, दोस्रो व्यवस्थापन वा अधीनस्थ विधायन पनि भनिन्छ । यही सहायक कानुनलाई प्रत्यायोजित व्यवस्थापन भनिएको हो । यसलाई किन प्रत्यायोजित व्यवस्थापन भनिएको भन्ने कुरा शब्दार्थबाटै बुझ्न सकिन्छ । संसद्ले अधिकार प्रत्यायोजित गरेर संसद्बाहेक अरूले कानुन बनाएको हुँदा प्रत्यायोजित भनेको हो । व्यवस्थापन भनेको कानुन हो । कानुन बनाउने भनेको हो । यो प्रचलन विश्वका प्रायः सबै मुलुकमा छ तर कहीँ धेरै मात्रामा प्रत्यायोजित हुन्छन् भने कहीँ थोरै । कहीँ प्रत्यायोजित व्यवस्थापनमा पनि संसद्बाट अनुमति लिनुपर्ने व्यवस्था छ त कहीँ जानकारी दिए पुग्छ । कहीँ संसद्लाई जानकारी पनि दिन बाध्य नभएको व्यवस्था छ । कहीँ भने संसद्मा विधेयकसँगै सरकारले पेस गर्दछ । कहीँ संसद्मा पछि मात्र पेस गरिन्छ र संसद्ले पास गर्दछ । कहीँ पेस गरेपछि स्वतः लागू हुन्छ, संसद्ले पास गरिरहन पर्दैन । हामीकहाँ भने जम्मा एक पटक लोकसेवा आयोगले विधेयकसँगै प्रत्यायोजित विधायन पनि पेस गरेको देखिन्छ । अन्यथा ऐनको विधेयक संसद्ले पारित गर्छ । प्रत्यायोजित विधायन आफूखुसी बनाएर बसेको देखिन्छ । यसको अनुगमन संसद्ले पनि राम्रोसँग गरेको पाइँदैन ।

प्रत्यायोजित विधायन मनलाग्दी बन्नु, ऐनबिना नै बन्नु, अप्रासङ्गिक ऐन देखाएर बन्नु तथा सिद्धान्त मिचेर बन्नुमा कोको दोषी छन् भन्ने प्रश्नको उत्तर सजिलै छ । संसद्, सरकार, सरकारका पदाधिकारीहरू दोषी हुन् । संसद्ले विधेयकमा छलफल गर्दा प्रत्यायोजित विधायन बनाउन कुनकुन दफामा उल्लेख गरिएको छ, त्यो हेरेर आवश्यक छ, छैन ? सरकारसँग स्पष्टीकरण माग गर्नुपर्नेमा “बरु यो तोकिएबमोजिम गरौँ न, योबारे धेरै छलफल नगरौँ” भन्ने गरेको आवाज सुनिन्छ । यस्तो भन्नुका पछाडि सांसद विकासेकर्मीका रूपमा आफूलाई चिनाउन लालायित भएर कानुन बनाउने काममा उदासीन देखिनु हो । प्रत्यायोजित व्यवस्थापनको कुरा ऐनमा के कति, किन र कहाँ राख्ने गरेर विधेयक ल्याएको छ भने अध्ययन, छलफल गर्नु सांसदको मुख्य काम हो । यसैगरी विधेयक प्रमाणीकरण भएपछि प्रत्यायोजित विधायन बनाए कि बनाएनन्, बनाएको भए कति बनाए ? कसरी बनाए भनेर खोजी गर्नु पनि सांसदको काम हो । हरेक कार्यालयमा कानुनबमोजिम काम हुन्छ तर त्यो कानुन कस्तो छ भनेर संसद्ले हेर्ने चलन छैन । जसका कारण जनताले सरकारी काममा सधैँ झञ्झट, दुःख र अनावश्यक खर्च गर्न बाध्य हुनुपरेको छ । तसर्थ संसद्ले ठीक कानुन, ठीक समय, ठीक तरिकाले बनाउनु उसको प्रथम कर्तव्य हो । यही कर्तव्य पूरा नगरिदिएका कारण भ्रष्टाचार मौलाएको छ । सरकार बदनाम भएको छ । जनताले दुःख पाएका छन् । सरकारी कार्यालयमा समयमा काम हुन सकेको छैन । तसर्थ संसद् कानुन बनाउन सक्रिय हुनुको विकल्प छैन । विकासका कार्य कार्यपालिकाले संसद्ले बनाइदिएको बजेट, कानुन र सरकारका माध्यमबाट गर्ने हो ।

सरकारले इमानपूर्वक प्रत्यायोजित व्यवस्थापनको कार्य गर्नुपर्छ । संसद्ले दिएको अधिकार दुरुपयोग गर्न हुँदैन । प्रत्यायोजित विधायनको सामान्य सिद्धान्त मिच्नु हुँदैन । यसैगरी न्यायपालिकाले पनि प्रत्यायोजित विधायनबारेमा न्यायिक जाँच गर्न र सच्याउन वा बदर गर्न सक्ने हुँदा त्यता ध्यान दिन जरुरी छ । नागरिक समाजले पनि प्रत्यायोजित विधायनका बारेमा ध्यान दिन जरुरी छ । विभिन्न सङ्घसंस्थाको मुख्य भूमिका हुन जरुरी छ । जस्तो– बार एसोसिएसन, उद्योग वाणिज्य सङ्घ, विभिन्न पेसागत संस्था हुन् । विशेष तथा मुख्य काम भने संसद्कै हो । संसद्ले प्रत्यायोजित विधायन परीक्षण गरी सरकारलाई सच्याउन वा सो बेठिक देखिएमा बदर गर्न निर्देशन दिनसक्ने व्यवस्था छ । यस्तो निर्देशनलाई सरकारले मान्नुपर्ने संसदीय सिद्धान्त नै हो ।
बेलायतलगायतका कमनवेल्थ मुलुकहरूमा प्रत्यायोजित विधायनलाई ‘सोवर्डिनेट वा सब्सिडरी लेजिस्लेसन’ भन्ने गरिन्छ । अमेरिकामा यसलाई ‘एड्मिनिस्ट्रेटिभ रेगुलेसन’ र अन्य फ्रान्सलगायतका मुलुकमा ‘इम्प्लिमेन्टिङ डिक्रिज’ भन्ने गरी प्रत्यायोजित विधायन बनाउने गरिएको पाइन्छ । यसको सुरुवात भने बेलायतको हेनरी आठौँ बादसाहको पालाबाट सन् १५३९ मा सुरु भएको हो । बेलायतमा संसद् र महाराजबीच धेरै पटक युद्ध भई शक्ति यताउता हुँदै अन्त्यमा संसद् मातहत अधिकार आएपछि संसद्ले राजालाई प्रत्यायोजित विधायनको अधिकार दिएको र त्यसको राजाले दुरुपयोग गरेबाट यसका सिद्धान्त विकास भएका मानिन्छ । त्यसअघि जबदेखि संसद्को सुरुवात भयो, संसद्ले मात्र कानुन बनाउने गरिएको थियो ।

अहिले संसारमा संसद्को प्रभावकारिता जति बढ्छ, उति लोकतन्त्र सबल हुन्छ भन्ने मान्यता बढ्दो छ । उदाहरणका निम्ति, बेलायत, अस्ट्रेलिया र न्युजिल्यान्ड हुन् । बेलायतमा १९४६ मा नै ‘स्टाटुअरी इन्स्ट्रुमेन्ट एक्ट’ जारी गरेर अधीनस्थ विधायनलाई नियन्त्रण गर्ने काम गरियो । भारतमा भने अलि लचिलो व्यवस्था छ । त्यहाँ सर्वोच्च अदालतले एउटा ऐनका बारेमा मुद्दा परेपछि संसद्समक्ष अनिवार्य रूपमा प्रत्यायोजित विधायन पेस गर्ने कुरामा निर्देश ग¥यो । भारतमा दुवै सदनमा प्रत्यायोजित व्यवस्थापन हेर्ने समिति छ । नेपालमा राष्ट्रिय सभामा अलग्गै विशेष समिति छ भने प्रतिनिधि सभा, प्रदेश सभामा विषयगत समितिले नै हेर्ने व्यवस्था छ । बेलायतमा पनि सम्बन्धित विषयगत समितिले नै हेर्ने व्यवस्था छ । प्रत्यायोजित व्यवस्थापनका केही कुरा पुनः प्रत्यायोजित हुनसक्छ भने कैयौँ कुरा पुनः प्रत्यायोजित हुन सक्दैन । प्रत्यायोजित व्यवस्थापनका मूलभूत कुराहरू बुझ्न आवश्यक छ । अनि मात्र कानुनको परीक्षण गर्न सकिन्छ । यसरी हेर्दा संसद्ले पूरै समय कानुन बनाउने काममा व्यस्त हुनुपर्ने देखिन्छ । यसो गरिएमा चुनावमा प्रतिस्पर्धा पनि कानुन निर्माणका आधारमा नै हुने प्रचलन बिस्तारै बढ्दै जान्छ । अनि वास्तविक कानुन निर्माता कहलिन सकिन्छ । पद र नामअनुसार काम मिल्छ जान्छ । विभिन्न कार्यालयमा जनता ठगिने, दुःख पाउने, भ्रष्टाचारको सिकार हुने भनेको कानुनको कारण हो । कानुन ठीक बनाउने र सो कानुन लागू भयो, भएन भन्ने हेर्ने काम संसद्को हो । यो काम संसद्ले नगरिदिएका कारण भ्रष्टाचार बढ्ने, अनावश्यक दुःख पाउने कार्य भइरहेको छ ।