सङ्घीय संसद्मा समिति प्रणाली

राजेन्द्र फुयाल
सर्वोच्च जनप्रतिनिधिमूलक निकायका रूपमा संसद्ले गर्ने कामलाई सहज र सरल तुल्याउन समिति प्रणालीमार्फत कार्य सम्पादनको प्रचलन रहेको छ । सङ्घीय संसद्का संयुक्त र छुट्टाछुट्टै समितिले नै वास्तविक अर्थमा संसदीय शक्तिको प्रयोग गर्छन् । संविधानको धारा १०४ बमोजिम राष्ट्रिय सभा र प्रतिनिधि सभा नियमावलीले ‘सभाको नियमित कार्यमा सहयोग पु-याउन विषयगत समिति र विशेष समिति गठन गर्न सकिने’ गरी एकैखाले व्यवस्था गरेको छ । सभामा दिगो विकास तथा सुशासन, विधायन व्यवस्थापन, प्रत्यायोजित व्यवस्थापन तथा सरकारी आश्वासन र राष्ट्रिय सरकार तथा समन्वय गरी चारवटा समितिले विषयगत क्षेत्राधिकार पाएका छन् । प्रतिनिधि सभामा भने मन्त्रालयगत कार्यक्षेत्र बाँडफाँट गरी १० वटा समिति गठन गरिएका छन् । त्यसैगरी संविधानको धारा २९२ अनुसारको संसदीय सुनुवाइ र संविधानको धारा ५४ अनुसारको राज्यका निर्देशक सिद्धान्त, नीति र दायित्वको कार्यान्वयन अनुगमन तथा मूल्याङ्कन समितिमा दुवै सदनको प्रतिनिधित्व छ । दुवै संयुक्त समितिमा राष्ट्रिय सभाका तीन र प्रतिनिधि सभाका १२ सदस्य छन् ।

समिति प्रणालीको अभ्यास
संसदीय व्यवस्थाको जननी बेलायतबाटै समिति प्रणालीको विकास भएको हो । संसदीय समितिले गरेका गृहकार्य र निकालेका निष्कर्षका आधारमा संसद्को पूर्ण बैठकले औपचारिक निर्णय गर्ने अभ्यास संसारका सबै संसदीय व्यवस्था भएका मुलुकमा पाइन्छ । यद्यपि, समितिको सङ्ख्या, कार्यक्षेत्र, कार्यविधि र कार्यशैलीमा भने व्यापक भिन्नता देखिन्छ । कानुन निर्माणको कामलाई व्यवस्थित गर्न, गम्भीर विषयवस्तुमा मसिनो गरी छलफल गर्न, कार्यपालिकालाई जनताप्रति उत्तरदायी बनाउने गरी सरकारी अधिकारीहरूसँग गम्भीर छलफल र प्रश्नोत्तर गर्न, सम्भावित अनियमितताका क्षेत्रमा विज्ञसमेतको सहयोग लिएर अनुसन्धान गर्न, विकास परियोजनाहरूको स्थलगत अवलोकन गर्न, संसद्ले सरकारी निकायलाई दिने सुझाव र निर्देशनलाई वस्तुपरक र कार्यान्वयन योग्य बनाउन, वास्तविक अर्थमा व्यवस्थापिकाले कार्यपालिकामाथि नियन्त्रण र सन्तुलन राख्न समिति प्रणालीको विकास भएको हो ।
सदनमा प्रतिनिधित्व गर्ने राजनीतिक दलहरूको शक्ति सन्तुलनसमेत झल्कने गरी गठन हुने संसदीय समितिहरू पछिल्ला समयमा विशेषज्ञता र समावेशिता झल्काउनेसमेत प्रयास थालिएका छन् । लोकतान्त्रिक संस्कार र अभ्यासले संस्थागत विकास गर्न नसकेका विकासशील मुलुकहरूमा संसद्का सदस्यहरूको स्वार्थ नबाझिने गरी संसदीय समिति गठन गर्नु आफैँमा चुनौतीपूर्ण छ । समितिको प्रभावकारिताले नै वास्तविक अर्थमा संसद्लाई बलियो बनाउँछ । आलोचनात्मक चेत र रचनात्मक भूमिकासहितको बलियो संसद्ले कार्यपालिकालाई पारदर्शी, जवाफदेही, उत्तरदायी र नतिजामुखी बनाउन मद्दत गर्दछ । तसर्थ, संसदीय समितिहरूको सुदृढीकरण कार्यपालिकाको काममा अवरोधक होइन, सहयोगी हो ।

नेपालको सन्दर्भमा पहिलो निर्वाचित संसद्कै समयमा महासभा र प्रतिनिधिसभाले समितिगत प्रणालीको अभ्यास सुरु गरेका थिए । नेपालको संसदीय इतिहासको प्रारम्भमै विधायकी कार्य र अनुगमन कार्यलाई छुट्टाछुट्टै समितिमार्फत हेर्न अभ्यास सुरु भएको थियो । पहिलो प्रतिनिधिसभामा नियम समिति, परामर्श दातृ समिति, अनुगमन समिति र प्रवर समिति गठन भएका थिए । नियमावली मस्यौदाका लागि नियम समिति बनेको थियो भने विधेयकमाथिको दफावार छलफलका लागि विधेयकैपिच्छे प्रवर समिति गठनको अभ्यास भएको थियो । महासभाले भने नियम समिति र प्रवर समिति मात्रै गठन गरेको थियो । राष्ट्रिय पञ्चायतको प्रारम्भमा एक निर्देशक समितिको अभ्यास भए पनि २०३२ मा भएको संविधान संशोधनपछि भने विषयगतसहित विभिन्न नौवटा समिति अस्तिवमा थिए ।

पुनःस्थापित बहुदलीय व्यवस्था (२०४८–२०५९)का समयमा भने राष्ट्रियसभामा चारवटा समितिले काम गरेका थिए । राष्ट्रियसभाका प्रारम्भिक वर्षहरूमा दुर्गम क्षेत्र समिति र प्रत्यायोजित व्यवस्थापन तथा सरकारी आश्वासन समिति गरी दुईवटा मात्रै समितिले काम गरेका थिए । यस्तै २०५४ पछि दुर्गम क्षेत्र समिति, सरकारी आश्वासन समिति, सामाजिक न्याय समिति र प्रत्यायोजित व्यवस्थापन समिति गरी चारवटा समिति क्रियाशील थिए ।

प्रतिनिधिसभामा भने २०४८ मा सातवटाबाट सुरु भएको समिति सङ्ख्या २०५४ मा नौ पुगेको थियो । प्रारम्भमा प्रतिनिधिसभा नियमावली, २०४८ ले अर्थ समिति, सार्वजनिक लेखा समिति, परराष्ट्र तथा मानवअधिकार समिति, प्राकृतिक स्रोत र साधन तथा वातावरण संरक्षण समिति, जनसङ्ख्या तथा सामाजिक समिति, राज्य व्यवस्था समिति, विकास तथा सञ्चार गरी सातवटा समिति गठन भएका थिए । त्यस अवधिमा खास÷खास कार्यका लागि दुवै सदनबाट ६ वटा संयुक्त समिति (विशेष) गठन भएका थिए । २०५१ को मध्यावधि निर्वाचनपछि कानुन, न्याय तथा संसदीय व्यवस्था समिति थप भएको थियो भने अन्य समितिको नाम र कार्यक्षेत्रमा केही हेरफेर भई कूल नौ समिति गठन भएका थिए । २०५६ को निर्वाचनपछि समेत यिनै नौ समितिलाई निरन्तरता दिएको पाइन्छ । यस अवधिमा नेपालको संसदीय समितिगत प्रणाली विकासको कोसेढुङ्गाका रूपमा लिन सकिन्छ । खासगरी सार्वजनिक लेखा समितिमा पत्रकारहरूको पहुँच र प्रवेश, बहुचर्चित भ्रष्टाचार काण्डहरूको छानबिन यस अवधिका उल्लेखनीय पक्ष हुन् ।

पुनःस्थापित प्रतिनिधिसभा, अन्तरिम व्यवस्थापिका–संसद्, व्यवस्थापिका–संसद्को हैसियतमा सञ्चालित संविधानसभा र संविधानसभाबाट रूपान्तरित व्यवस्थापिकाको कार्यकाल पनि समिति प्रणालीले क्रमिक विकास गरेको देखिन्छ । पुनःस्थापित प्रतिनिधिसभाको कार्यकालमा स्वर्गीय राजा वीरेन्द्रको सम्पत्ति खोजबिन र सार्वजनिक गर्ने काममा तत्कालीन प्राकृतिक स्रोत समितिको भूमिका उल्लेखनीय थियो । सुडान घोटालासहितका बहुचर्चित भ्रष्टाचार काण्डको उजागर पनि संसदीय समितिमार्फत नै भएका थिए । संविधानसभा निर्वाचन कानुन निर्माणमा तत्कालीन राज्य व्यवस्था समितिको भूमिका निकै महत्वपूर्ण थियो भने संविधानसभाको कार्यकालमा विकास समिति र कृषि तथा जलस्रोत समितिले पूर्वाधार विकासलाई गतिशीत तुल्याउने दिशामा सकारात्मक पहल गरेका थिए ।

समितिगत प्रणालीका दृष्टिले यस समयलाई हेर्दा सांसदहरूको ध्यान विधायनी कार्यमा भन्दा पनि बढी ‘ओभरसाइट’ (सरकारी निर्णय र विकास परियोजनाको अनुगमन, मूल्याङ्कन)मा केन्द्रित भएको पाइन्छ । पहिलो संविधानसभाको कार्यकालमा त दफावार छलफलका लागि विधायन व्यवस्थापन समितिमा मात्रै सम्पूर्ण विधेयक जाने नियमावलीको व्यवस्थाले बा“की समितिहरू ‘ओभरसाइट’मै केन्द्रित हुनु स्वाभाविक पनि थियो । दोस्रो संविधानसभाको समयमा भने व्यवस्थापिका–संसद्तर्फका १२ वटा विषयगत समितिमध्ये सार्वजनिक लेखाबाहेकका समितिमा आ–आफ्नो विषयगत मन्त्रालय सम्बद्ध विधेयकहरू जाने व्यवस्था गरिएको थियो । जुन व्यवस्था त्यसअघिको संसदीय कार्यकाल र हाल पनि विद्यमान छ ।

संसदीय समितिका अवसर र चुनौती
कार्यपालिका जन्माउनु, राज्यको वित्तीय स्रोतमाथि अधिकार राख्नु र कानुन बनाउनु, बनेका कानुनको सम्परीक्षण गर्नु र जनसरोकार अभिव्यक्त गर्नु संसद्का मुख्य काम हुन् । संसदीय प्रणालीमा संसद्को विश्वासमा मात्रै सरकार गठन हुन्छ र संसद्को विश्वास नभएका बखत विघटन हुन्छ । यसरी आपूmले स्थापना गरेको कार्यपालिकाले गर्ने प्रत्येक कामको निगरानी गर्नु संसद्को अर्को महङ्खवपूर्ण काम हो । सरकारको वार्षिक नीति कार्यक्रममाथिको छलफल होस् वा बजेटका प्राथमिकता र सिद्धान्तमाथि हुने छलफल, सांसद स्वयंले राख्ने सार्वजनिक महङ्खवका प्रस्ताव हुन् कि शून्य वा विशेष समय, जनताबाट निर्वाचित सांसदले सदनमा हुने प्रत्येक छलफलमा जनइच्छाको अभिव्यक्ति गर्छ÷गर्नुपर्छ । बजेटमाथिको छलफल र पारित गर्ने ‘एब्सोलुट’ अधिकारमार्फत संसद्ले राज्यको समग्र वित्तीय व्यवस्थामाथि नियन्त्रण राख्दछ । सिद्धान्ततः निर्वाचित संसद्को स्वीकृतिबिना जनतामाथि कर लगाइँदैन र राज्यको सञ्चित कोषबाट खर्च पनि गरिँदैन । सांसदले विधायनी कार्यमा प्रभावकारी भूमिकामार्फत जनइच्छालाई कानुनका रूपमा अभिव्यक्त गर्दछ/गर्नुपर्छ ।

संसदीय समितिहरूले आफ्नो कार्यक्षेत्र र समयसीमाभित्र रहेर गर्ने कामको व्यवस्थित योजना निर्माण गर्न सक्दा मात्रै समिति प्रणाली प्रभावकारी हुन सक्छ । जनताबाट निर्वाचित हुँदा जनसरोकार र विकास निर्माणका थुपै्र विषयमा जनाएका प्रतिबद्धताका कारण विधि निर्माणमा मात्र नभई स–साना विकासे योजना छनोटदेखि सामाजिक, राजनीतिक र प्रशासनिक सङ्घ/सङ्गठन र तिनका सदस्यहरूको व्यवस्थापनतर्फ समेत ध्यान दिनुपर्ने बाध्यता रहन्छ । सिङ्गो संसद्कै व्यवस्थित कार्यतालिका निर्माण गरी त्यसैको परिधिभित्र संसदीय समितिहरूले कार्ययोजना र कार्यतालिका निर्माण गर्न सक्दा विधायनी र अन्य कामबीचको सन्तुलन मिल्न जान्छ ।

संसद् र संसदीय समितिहरूको प्रभावकारिता सङ्घीय संसद् सचिवालयको भूमिका पनि महत्वपूर्ण हुन्छ । पर्याप्त स्रोत–साधन र दक्ष जनशक्तिबिनाको सचिवालयले संसद्, संसदीय समिति र सांसदहरूलाई यथोचित सहयोग गर्न सक्दैन । अर्कोतर्फ समितिहरूको आवश्यकताका आधारमा विज्ञलाई काम गराउन आवश्यक स्रोत–साधन र आर्थिक कार्यविधि निर्माण गर्नुपर्छ भन्नेमा पनि संसदीय समितिहरूबीच मतैक्यता पाइन्छ ।

निर्देशन कार्यान्वयनको अवस्था
सङ्घीय संसद्को समिति प्रणालीमा व्यवस्थित कार्ययोजनाको अभाव, समितिगत कार्यक्षेत्रको दोहोरोपना, संयुक्त बैठक, अन्तरक्रिया र समन्वयको अभाव आदिका कारण अन्तरसम्बन्धित विषयमा समितिहरूको आ–अफ्नै बैठक र निर्देशनका कारण कतिपय अवस्थामा परस्पर विरोधी निर्देशनसमेत दिइएका छन् । सङ्घीय संसद् सचिवालयले हालै गरेको एक अध्ययनअनुसार प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रियसभाका समितिहरूले दिएका अधिकांश निर्देशनहरू आंशिक रूपमा मात्रै कार्यान्वयन भएको देखिन्छ । समितिहरूले दिएका निर्देशनमध्ये ५०–७० प्रतिशतसम्म आंशिक कार्यान्वयन भएका छन् भने १५–२५ प्रतिशतसम्म कार्यान्वयन भएको र १५–२५ प्रतिशतसम्म निर्देशनहरू कार्यान्वयन नै नभएको अवस्था छ ।

समितिहरूले आफ्ना सम्बन्धित मन्त्रालय, संवैधानिक निकाय तथा मातहतका निकायहरूलाई सुझाव तथा निर्देशन दिने गरेका छन् । विषयगत समितिहरू र राष्ट्रियसभाका समितिले केही विषयमा फरक–फरक निर्देशन दिएको र केहीमा पूरक निर्देशन दिन्छन् । संसदीय समितिहरूले एकै विषयमा पनि छुट्टाछुट्टै उपसमिति गठन गरी स्थलगत अध्ययन गरेको, कतिपय सन्दर्भमा छोटो छलफलका आधारमा पनि निर्देशन दिएको, निर्देशन कार्यान्वयन गर्नुपर्ने निकायले नै लामो समय अनुसन्धान गरी निष्कर्षमा पुग्नुपर्ने, धेरै मात्रामा बजेट र जनशक्तिको आवश्यकता पर्ने निर्देशनहरू कार्यान्वयनमा आउन नसकेको अध्ययनको निष्कर्ष छ । सरकारका नीति तथा कार्यक्रमलाई बल पुग्ने, सरकारको प्राथमिकतामा परेका, जन सरोकारका धेरै भएका र मिडियाको आँखा परेका विषयवस्तुमा संसदीय समितिका निर्देशन भने अधिकांश कार्यान्वयनको चरणमा गएका छन् । तर, समितिले थप अनुसन्धान गरी निष्कर्षमा पुग्न सम्बन्धित निकायमा दिएका निर्देशनहरू, उपसमितिमार्फत विस्तृत अध्ययन गरी दिएका दूरगामी असर पार्ने अधिकांश निर्देशनहरू कार्यान्वयनमा भने समस्या देखिन्छ ।

समितिहरूले आफ्ना सम्बन्धित मन्त्रालय, संवैधानिक निकाय तथा मातहतका निकायहरूलाई सुझाव तथा निर्देशन दिने गरेका छन् । विषयगत समितिहरू र राष्ट्रियसभाका समितिले केही विषयमा फरक–फरक निर्देशन दिएको र केहीमा पूरक निर्देशन दिएको अध्ययनको निष्कर्ष छ । संसदीय समितिहरूले एकै विषयमा पनि छुट्टाछुट्टै उपसमिति गठन गरी स्थलगत अध्ययन गरेको, कतिपय सन्दर्भमा छोटो छलफलका आधारमा पनि निर्देशन दिएको, निर्देशन कार्यान्वयन गर्नुपर्ने निकायले नै लामो समय अनुसन्धान गरी निष्कर्षमा पुग्नुपर्ने, धेरै मात्रामा बजेट र जनशक्तिको आवश्यकता पर्ने निर्देशनहरू कार्यान्वयनमा आउन नसकेको देखिन्छ । सरकारका नीति तथा कार्यक्रमलाई बल पुग्ने, सरकारको प्राथमिकतामा परेका, जनसरोकारका समस्या समाधानका लागि तत्काल चाल्नुपर्ने कदमहरूका सन्दर्भमा संसदीय समितिका निर्देशन कार्यान्वयन हुने गरेका छन् । तर, समितिले थप अनुसन्धान गरी निष्कर्षमा पुग्न सम्बन्धित निकायमा दिएका निर्देशनहरू, उपसमितिमार्फत विस्तृत अध्ययन गरी दिएका दूरगामी असर पार्ने अधिकांश निर्देशनहरू कार्यान्वयनमा भने समस्या देखिन्छ ।

समितिले आफ्नो वार्षिक प्रतिवेदन सभासमक्ष पेस गर्ने परम्परा भए पनि निर्देशन कार्यान्वयन मूल्याङ्कन गरी सभामा प्रतिवेदन पेस गर्ने अभ्यास विरलै भएका छन् । संसदीय समितिले सरोकारवाला निकायलाई दिएका निर्देशन कार्यान्वयनबारे नियमित अनुगमन गर्ने र अटेर गरेका विषयमा सभामा आवधिक प्रतिवेदन पेस गर्ने अभ्यासले समिति प्रणालीलाई बलियो बनाउन मद्दत गर्दछ । समितिका निर्देशहरू एकापसमा बाझिएको, सम्बन्धित निकायले अटेर गरेको जस्ता विषयले आमसञ्चार माध्यममा पर्याप्त स्थान दिएको अवस्थामा पनि संसदीय समिति र कार्यपालिकामाथि नागरिक निगरानीको अवस्था सिर्जना हुन सक्छ । समितिगत कार्यक्षेत्रको व्यापकता र दोहोरोपनको स्थिति, स्रोत–साधन र दक्ष जनशक्तिको अभाव आदिका कारण पनि कतिपय सन्दर्भमा संसदीय समितिले पर्याप्त अध्ययन गरी कार्यान्वयनयोग्य निर्देशन दिन नसक्नुको कारण हुन् ।

दुवै सदनको नियमावलीलाई नै समृद्ध पार्दै जाँदा मात्रै समितिगत क्षेत्राधिकारको दोहोरोपन हटाउन सकिन्छ । त्यसैगरी प्रतिनिधिसभाका सभामुख र राष्ट्रियसभाका अध्यक्षको उपस्थितिमा बेलाबखत हुने गरेका समिति सभापतिहरूको संयुक्त बैठकलाई आवधिक रूपमा नियमित गर्ने, सम्बन्धित सभाका समितिका नेतृत्वबीच पनि समय–समयमा छलफल र अन्तरक्रिया गर्ने, सङ्घीय संसद्का महासचिव र सभाका सचिवहरूको समन्वयमा समिति सचिवहरूको नियमित अन्तरसम्बन्ध स्थापित गर्ने, दुवै सभाका सबै समितिहरूको कार्ययोजना, कार्यतालिका, बैठकका कार्यसूची र निर्णयहरूको एकीकृत अभिलेख राख्न र सूचना आदानप्रदानका लागि समिति समन्वय शाखालाई विस्तारित र प्रभावकारी बनाउनु आवश्यक छ । यसका लागि एकीकृत सूचना र स्रोत केन्द्रको विकास गर्न  पनि सकिन्छ ।

अन्त्यमा
नेपालमा संसदीय व्यवस्थाको निरन्तर र लामो अभ्यास हुन पाएको छैन । छोटो समयमै पनि कानुन निर्माण (विधेयकलाई समृद्ध बनाउने), कार्यपालिकामाथि निगरानी राख्ने, जनसरोकार र जनइच्छा अभिव्यक्त गर्ने काममा संसदीय समितिहरूले प्रभावकारी कार्य गरेका छन् । तर, समितिले गरेका कामको पनि आवधिक समीक्षा र मूल्याङ्कन गर्ने, आफ्नो सुझाव र निर्देशनलाई वस्तुपरक र कार्यान्वयनयोग्य बनाउने, निर्देशन कार्यान्वयनको अवस्थाबारे अध्ययन गर्ने, समितिगत कार्यक्षेत्रको दोहोरोपना हटाउने र अन्तरसम्बन्धित विषयमा संयुक्त काम गर्ने परिपाटीको विकास हुन भने बा“की छ । संसदीय अनुसन्धान पद्धतिको विकास, स्रोतकेन्द्रको स्थापना र सूचनाकेन्द्रको सञ्चालन, सचिवालयको सुदृढीकरण, नियमित बजेट प्रणालीमार्फत पर्याप्त स्रोत–साधनको व्यवस्था र कार्यविधिमा सुधारजस्ता क्षेत्रमा भने पर्याप्त सुधार गर्नुपर्ने ठाउँ छन् । उच्च राजनीतिक तहमा समेत समन्वय गरी सङ्घीय संसद् र समितिहरूको व्यवस्थित कार्ययोजना र कार्यतालिका निर्माण र कार्यान्वयनबाट मात्रै संसद् र सांसदलाई प्रभावकारी र नतिजामुखी बनाउन सकिन्छ ।
(लेखक राष्ट्रिय सभा सचिव हुनुहुन्छ ।)