सरकारहरूबीच अन्तरसम्बन्ध

डा. दामोदर रेग्मी

सङ्घीयता उच्चतम प्रजातान्त्रिक आचरणले युक्त शासन प्रणाली हो । राज्यसत्ताको अधिकारको प्रयोग राज्यका बहुसरकारबीच विनियोजन गरी शासकीय क्रियाकलापमा बढीभन्दा बढी जनतालाई संलग्न गराउने राजनीतिक प्रक्रिया सङ्घीयताको मूल आदर्श हो । नेपालको सविधानअनुसार सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने व्यवस्था छ । तीन तहमा रहने वित्तीय अन्तरसम्बन्ध, योजना र बजेटबीचको अन्तर सम्बन्धले सुशासन, विकास र समृद्धि प्राप्तिमा साझा प्रयास परिचालनतर्फ अभिप्रेरित गर्दछ ।

सङ्घीयताको सफल कार्यान्वयन गर्न वित्तीय सङ्घीयता आवश्यक सर्त हुने गर्दछ । यसमा अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापनअन्तर्गत सङ्घीय एकाइहरूबीच वित्त हस्तान्तरण, खर्च, ऋण, अनुदान, बजेट, राजस्व व्यवस्थापन, वित्तीय सुशासनलगायतका आर्थिक विषयहरू पर्दछन् । संविधानको परिधिभित्र रही राजस्वसम्बन्धी कानुनको निर्माण, करको दर तथा दायरा निर्धारण, राजस्व परिचालन, राजस्व परिचालन व्यवस्थापनलगायतका विषयहरू र सम्बन्धित सरकारले आफूलाई प्राप्त भएको कार्यहरू सम्पन्न गरी जनताको माझ सुशासनको अनुभूति दिलाउनका लागि आफूलाई वित्त हस्तान्तरणको माध्यमबाट प्राप्त हुने स्रोतसाधन, आफ्नै राजस्व परिचालनबाट प्राप्त हुने रकम मात्र नभएर आन्तरिक तथा वैदेशिक ऋण लिन सक्ने वा परिचालन गर्न सक्ने विषयहरू मुख्य रूपमा अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापनको क्षेत्रअन्तर्गत पर्ने विषयहरू हुन् । तीनै तहका सरकारको व्यवस्थाले तत् तत् सरकारले आफ्नो योजना बजेट तर्जुमा गर्ने पारित गर्ने र कार्यान्वयन गर्ने दायित्व पनि तत् तत् तहको कार्यक्षेत्र भित्र पर्न गएको छ ।

देश सङ्घीय सरचनामा रहेको सन्दर्भमा कार्यक्षेत्रका दृष्टिले राष्ट्रिय आवधिक योजना, प्रादेशिक आवधिक योजना र स्थानीय तहको आवधिक योजनामा अन्तरसम्बन्धको आवश्यकता रहन्छ । राष्ट्रिय स्तरमा आर्थिक सामाजिक नीति, बृहत्तर प्रभाव पार्ने आयोजना, अन्तर प्रदेशलाई जोड्ने आयोजनालगायतका विषयहरू समेटेर नेपाल सरकारले राष्ट्रिय आवधिक विकास योजना तर्जुमा गर्दछ । यस योजनाको आधारमा प्रदेश सरकार र स्थानीय तहले आ–आफ्नो आवधिक विकास योजना गर्नुपर्दछ । प्रदेश स्तरका आर्थिक सामाजिक नीति, प्रदेश स्तरका आयोजना, आ–आफ्ना प्रदेशभित्रका दुई वा सोभन्दा बढी स्थानीय तहलाई समेट्ने विकास आयोजना इत्यादि विषय समेटेर प्रदेश सरकारले प्रादेशिक आवधिक विकास योजना तर्जुमा गर्नुपर्दछ ।

प्रदेश र स्थानीय तहले योजना तर्जुमा गर्दा राष्ट्रिय योजनासँग तादात्म्यता कायम गर्नुपर्दछ । स्थानीय तहका आर्थिक सामाजिक नीति र स्थानीय स्तरका आयोजनालगायतका विषय स्थानीय तहको आवधिक योजनाका अन्तवस्तुहरू हुन् । स्थानीय तहले योजना तर्जुमा गर्दा राष्ट्रिय योजना र आ–आफ्नो प्रदेश सरकारको आवधिक योजनासँग तादात्म्यता कायम गर्नु पर्दछ । योजनाहरू बीचको यो अन्तरसम्बन्धले सङ्घीय, प्रादेशिक र स्थानीय क्षेत्रगत सन्तुलन कायम गर्नमा सहयोग गर्दछ ।

हाम्रोजस्तो स्रोत साधनको अभाव रहेको, विकासको चाहना र आवश्यकता अत्यधिक रहेको देशमा सीमित स्रोत साधनलाई अधिकतम प्रतिफल प्राप्त गर्ने क्षेत्रमा लगानी गर्नुपर्ने हुन्छ । शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी, सुरक्षा, भौतिक पूर्वाधार निर्माणका साथै कृषि क्षेत्रको विकास, रोजगारीको सिर्जना, गरिबी निवारण, सन्तुलित र समावेशी विकासजस्ता विषय राज्यको दायित्वभित्र पर्दछन् । यसका लागि योजनाबद्ध विकास र यसका विभिन्न तह र पक्षहरूबीच प्रभावकारी अन्तरसम्बन्धको अति नै आवश्यक हुने गर्दछ । सङ्घीय संरचनाका बजेट, योजना र वित्त हस्तान्तरणबीच अन्तर सम्बन्ध रहनु पर्दछ । मध्यमकालीन खर्च संरचना निर्दिष्ट लक्ष्य प्राप्तिका लागि तर्जुमा भएको आवधिक योजना र सो लक्ष्य प्राप्तिलाई वार्षिक वित्त नीतिमार्फत सम्बोधन गर्ने क्रममा ल्याइएको बजेटलाई जोड्ने सेतुको कार्य गर्ने संयन्त्र हो ।

मध्यमकालीन खर्च संरचनाअन्तर्गत सरकारका क्षेत्रगत प्राथमिकता, नीति तथा कार्यक्रम कार्यान्वयन गर्नका लागि आवश्यक पर्ने खर्च र सोको पूर्तिका लागि अन्तरिक आय, आन्तरिक ऋण, वैदेशिक अनुदान तथा ऋण, आन्तरिक ऋणको त्रिवर्षीय अनुमान गरी समष्टिगत खाका निर्धारण गरिन्छ । सङ्घीय संरचनाका सबै तहले मध्यमकालीन खर्च संरचना तर्जुमा गर्नुपर्ने अनिवार्यता रहेको छ । सङ्घीय संरचनामा तीन तहका सरकारबीच वित्त हस्तान्तरण र राजस्वको बाँडफाँट हुने कारणले सबै तहका सरकारका बजेटहरूमा अन्तर सम्बन्ध कायम रहनु स्वाभाविकै हो । यसको अतिरिक्त प्रदेश र स्थानीय तहको आन्तरिक आयको क्षमता र खर्चको आवश्यकताको आधारमा दिइने अनुदानहरू पूर्वानुमानयोग्य हुनु आवश्यक छ । सङ्घको वित्त हस्तान्तरणको नीति र राजस्व सङ्कलनको अवस्थाबाट प्रदेश र स्थानीय तहका बजेटहरू प्रभावित हुने गर्दछन् ।

प्रदेश र स्थानीय तह वैदेशिक सहायता वा आन्तरिक ऋण लिने अवस्थामा छन् छैनन् भन्ने विषयमा सङ्घको सरोकार रहन सक्दछ । यस पृष्ठभूमिमा सङ्घीय संरचनाका सबै तहको सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन पारदर्शी प्रभावकारी र परिणाममुखी बजेटको माग गर्दछ । सङ्घीय संरचनामा तीनै तहका बजेटहरूबीच अन्तरआबद्धता र समन्वय बजेट तर्जुमा प्रक्रियाको अर्को महìवपूर्ण विषय हो । तीनै तहबीच समानीकरण, ससर्त, समपूरक र विशेष गरी चार प्रकारका अनुदानहरूको समन्यायिक वितरण र राजस्व तथा रोयल्टी बांँडफांँटको वित्तीय अन्तरसम्बन्ध रहेको हुन्छ । यो वित्तीय अन्तरसम्बन्ध स्रोतहरूको हस्तान्तरणसँंग मात्र सम्बन्धित छैन विनियोजन दक्षता वृद्धिमा पनि अन्तरसम्बन्धको माग गर्दछ । बजेटको प्रभावकारी विनियोजनले बजेटको कार्यान्वयनमा प्रभावकारिता ल्याउंँछ र यसको नतिजा मापनमा समेत सहयोग गर्दछ । बजेटको विनियोजन कुशलताका लागि संविधान आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐनका प्रावधानहरूको अनुसरण, अपनाउनु पर्ने प्रक्रियाहरूमा पारदर्शिताको आवश्यकता रहन्छ ।

वित्तीय सङ्घीयतामा सबै तहका सरकारको बीचमा स्रोतको बाँडफाँट हुने गर्दछ । वित्तीय सङ्घीयताले माथिल्लो तहको सरकारसँग रहेको वित्तीय स्रोतलाई वित्त हस्तान्तरण, विभिन्न अनुदानको उपलब्धता, राजस्वको बाँंडफाँट र आन्तरिक राजस्व सङ्कलनको अधिकारको सुनिश्चितता गरेको हुन्छ । स्रोतको हस्तान्तरणले मूलतः वित्तीय समानताको अवधारणा लिएको हुन्छ । वित्त हस्तान्तरणले निम्न सिद्धान्त अनुरूप वित्त हस्तान्तरण हुनुपर्ने मान्यता राख्दछ ः समतामूलक वितरणको सिद्धान्त, आवश्यकताको सिद्धान्त, समान अवसरको सिद्धान्त, निष्पक्षताको सिद्धान्त, स्वच्छताको सिद्धान्त, सामथ्र्यको सिद्धान्त र पूर्वानुमानको सिद्धान्त ।

वित्तीय समतालाई प्रवद्र्धनका लागि सरकारी वित्तहरूको हस्तान्तरण गर्ने गरिन्छ जसमा अनुदानहरूको हस्तान्तरण र राजस्व बाँडफाँट पर्ने गर्दछ । नेपाल सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय तहको खर्चको आवश्यकता र राजस्वको क्षमताको आधारमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिसमा प्रदेश र स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण अनुदान दिने गर्दछ । यसैगरी, प्रदेशले नेपाल सरकारबाट प्राप्त अनुदान र उठेको राजस्वलाई प्रदेशभित्रका स्थानीय तहको खर्चको आवश्यकता र राजस्वको क्षमताको आधारमा वित्तीय समानीकरण अनुदान दिने गर्दछ । नेपाल सरकारले प्रदेश वा स्थानीय तहलाई कुनै योजना कार्यान्वयन गर्नका लागि आवश्यक सर्त तोकी अनुदान दिने गर्दछ । यसै अनुरूप प्रदेशले पनि प्रदेश कानुनबमोजिम स्थानीय तहलाई ससर्त अनुदान दिने गर्दछ ।

नेपालको संविधानको धारा ६० ले राजस्व सङ्कलन र परिचालनको अधिकार सङ्घ प्रदेश र स्थानीय तहको हुने व्यवस्था गरेको छ । सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो आर्थिक अधिकारक्षेत्र भित्रको विषयमा कर लगाउन र ती स्रोतहरूबाट राजस्व उठाउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ तथा साझा सूचीभित्रको विषयमा र कुनै पनि तहको सूचीमा नपरेका विषयमा भने कर लगाउने र राजस्व उठाउने व्यवस्था नेपाल सरकारले निर्धारण गरेबमोजिम हुने व्यवस्था छ । नेपाल सरकारले सङ्कलन गरेको राजस्व सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई न्यायोचित वितरण गर्ने व्यवस्था मिलाउनु पर्ने र सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच राजस्वको बाँडफाँट गर्दा सन्तुलित र पारदर्शी रूपमा गर्नुपर्ने व्यवस्था संविधानको अर्को राम्रो पक्षको रूपमा रहेको छ । आन्तरिक मूल्य अभिवृद्धि कर र अन्तशुल्क सङ्कलन गर्ने जिम्मा सङ्घीय सरकारको अधिकार क्षेत्र परेको भए पनि यी करहरू र प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टी तीनै तहका सरकारबीच बांँडफांँट हुने गर्दछ । यी प्रावधानहरूले सङ्घीय संरचनाका हरेक तहमा स्रोतको सुनिश्चितता हुन पुगेको छ ।

तीनै तहका सरकारहरूले गर्ने सबै प्रकारका आम्दानीहरू सम्बन्धित सञ्चित कोषमा जम्मा हुनुपर्ने व्यवस्था संविधानको भाग १० सङ्घीय आर्थिक प्रणाली, भाग १६ को प्रदेश आर्थिक प्रणाली र भाग १९ को स्थानीय आर्थिक प्रणालीमा जम्मा गरिनु पर्ने व्यवस्था रहेको छ । अन्तर–सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ ले बाँडफाँट हुनुपर्ने राजस्व सीधै सञ्चित कोषमा जम्मा नभई सुरुमा सम्बन्धित विभाज्य कोषमा जम्मा हुने र तत्पश्चात् तोकिएको दर र सूत्रको सीमाभित्र रही सम्बन्धित तहको सञ्चित कोषमा हस्तान्तरित हुने गर्दछ ।

मूल्य अभिवृद्धि कर र आन्तरिक उत्पादनबाट उठेको अन्तःशुल्क र सङ्घीय कानुनबमोजिम प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त हुने रोयल्टी तीनै तहमा बाँडफाँट हुने गर्दछ । मूल्य अभिवृद्धि कर र आन्तरिक उत्पादनबाट उठेको अन्तःशुल्कको ७० प्रतिशत सङ्घमा र बांँकी पन्ध्र पन्ध प्रतिशत प्रदेश र स्थानीय तहहरूमा बाँडफाँट हुने गर्दछ । यसैगरी, सङ्घीय कानुनबमोजिम प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त हुने रोयल्टीको ५० प्रतिशत सङ्घमा र बांँकी पच्चीस पच्चीस प्रतिशत सम्बन्धित प्रदेश र स्थानीय सम्बन्धित तहमा बाडफाँट हुने गर्दछ । सङ्घीय संरचनाका तीन तहहरूमा रहने वित्तीय अन्तरसम्बन्ध, योजना र बजेटबीचको अन्तर सम्बन्धले सुशासन, विकास र समृद्धि प्राप्तिमा साझा प्रयास परिचालनतर्फ अभिप्रेरित गर्दछ । यसले प्रजातान्त्रिक लाभको उपयोग र वितरणमा सहयोग गर्दछ ।