गोपीनाथ मैनाली
मुलुक सङ्घीयता अभ्यासमा जुटेको चार वर्ष पूरा भएको छ । सर्वसाधारण अपार आकाङ्क्षामा छन् र निर्वाचित प्रतिनिधिहरू उच्च उत्साहमा । सबैमा एकप्रकारको आशा र अपेक्षा पलाएको छ, जसको सार नयाँ प्रणालीले विगतका कमजोरी सुधार गर्नेछ र गुमेका अवसर स्थापित गर्नेछ भन्ने हो ।
सङ्घीयता हाम्रा सन्दर्भमा नयाँ प्रयोग भएकाले जति आशा र उत्साह छ, त्यति नै अलमल पनि छ । अनुभव नभएको अभ्यासमा अलमल हुनु स्वाभाविक पनि हो । अनुभव नभएको अभ्यासमा अलमलमै अल्झिने कि आशा र उत्साहले नयाँ अभ्यासको सुरुवात गर्ने भन्ने सवालको उत्तर जति छिटो खोजियो, अभ्यास त्यति नै सहज र उपलब्धिपूर्ण हुन्छ ।
जनता आफैँले बनाएको संविधान भएकाले समाजको विम्ब संविधानमा देखिएको छ । जनताका भावना समेटिएको छ । संवैधानिक प्रावधान र संरचनाहरू कार्यान्वयन हँुदा जनताले आफ्ना भावना क्रियाशील भएको अनुभूति गर्न सक्नु लोकतन्त्रको मर्म होे, जसका लागि संविधानले सङ्घीयता, राज्यको पुनःसंरचना र समावेशिताजस्ता आधारमूल्य स्थापित गरेको छ । कोही कसैले चाहेर पनि संविधानको मर्म र साझा मूल्यबाट विषयान्तर हुन सक्ने अवस्था अब छैन । संविधान नेपालीको युगौँयुगलाई प्रभावित पार्ने आशाको विम्ब हो, आर्थिक समृद्धि र सामाजिक रूपान्तरणको खाका हो ।
संविधानले विगतको एकात्मक राज्य प्रणालीलाई सङ्घीय स्वरूपमा विस्थापन गरेको छ । सर्वसाधारणका अर्थमा यसले उनीहरूका सबैखाले समस्याको एकमुष्ट समाधान खोज्ने हैसियत राख्छ । किनकि सङ्घीय शासन प्रणाली आमनागरिकका भावनालाई नजिकको कार्यस्थलबाट समाधान गर्ने माध्यम हो । नागरिक सवाल र सरोकारका विषयहरू स्थानीय आधारका छन् भने त्यहीँबाट सम्बोधन खोज्न र स्थानीय अवसरको अभ्यासमा स्थानीय क्षमताको उपयोग गर्न सङ्घीय प्रणाली प्रभावकारी मानिन्छ । यसबाट सेवा तथा नीति कार्यक्रमको लागत घट्न गई प्रभावकारिता र जवाफदेहिता बढ्छ । राज्य सञ्चालनमा नागरिक सहभागिता विस्तारले वैधताको पनि विस्तार हुन्छ । राज्यका नीति कार्यक्रममा नागरिक भावना परिचालित हुनु भनेको वैधता र विश्वासको वातावरण बढ्नु हो । तर, कतिपय मामिलाहरूको सरोकारको फैलावट र जटिलता बढी छ भने प्रदेश तथा सङ्घसँग कार्यात्मक सहकार्यमा रहनु सङ्घीयताको मर्म हो ।
त्यसैले सङ्घीय शासन प्रणालीलाई राज्य सञ्चालनको स्वशासनभन्दा सहशासनका रूपमा बुझ्नु आवश्यक छ । संविधानको धारा ५७ र अनुसूचीले राज्यका तहका कार्यक्षेत्र र धारा भाग २० ले शासकीय तहबीचको सहसम्बन्धको आधार स्थापित गरेको छ । सरकारहरू आपसमा अन्तरसम्बन्धित भई एकले अर्काेलाई सघाउने, सिकाउने र सहकार्य गर्ने ढाँचा संविधानले दिएको छ । कार्यक्रम तर्जुमा, सञ्चालन, राजस्व बाँडफाँड र प्राकृतिक साधनको उपयोगलगायतका विषयहरू सहशासनको ढाँचामा छन्, न कि स्वशासनमा । त्यस्तै शासकीय तहहरू आन्तरिक रूपमा स्वउत्तरदायी प्रणालीमा रहेर पनि एक–अर्काप्रति नियन्त्रण र सन्तुलनमा रहन्छन् । यी कार्यका सन्दर्भमा संविधानमार्फत स्थापित साझा मूल्य केन्द्रबिन्दुमा रहने हुन् ।
सङ्घीय शासन प्रणाली स्रोत, साधन र शक्तिको अभ्यासमा थुप्रै दक्षता र वैधताको विस्तृतीकरण हुँदाहँुदै पनि चुनौतीमुक्त पद्धति भने होइन । सङ्घीयतामा अवसर धेरै छन्, जोखिम पनि उत्तिकै । जोखिम छन् भनेर राज्य इच्छाको कार्यान्वयन नगर्ने वा ढिला गर्ने सहुलियत हामीसँग छैन । आशा धेरै छ, क्षमता सीमित छ । तर, क्षमता थोरै छ भनेर काम नगरी बस्ने छुट पनि छैन । यो सिक्दै परिमार्जन गर्दै प्रणाली संस्थागत गर्ने यात्रा हो । क्षमता आर्जन गराँैला भनेर प्रतीक्षा गर्ने सहुलियत पनि छैन । सहकार्यको संस्कृतिमार्फत सिक्दै सिकाउने, अन्वेषण गर्दै परिमार्जित हुँदै गएकाले विकसित लोकतन्त्रमा सङ्घीयता संस्थागत भएको छ । उनीहरू आजको स्थितिमा त्यत्तिकै पुगेका होइनन् ।
राज्य पुनःसंरचनाका सन्दर्भमा रहेको अर्को सवाल स्रोत व्यवस्थापनको हो । शासकीय तह बढ्दा स्वाभाविक रूपमा संरचना विस्तार हुन गई प्रतिबद्ध खर्चको माग बढ्न जान्छ । मौजुदा संरचनालाई घटाउन असजिलो हुने र नयाँ संरचनाहरू स्थापना गर्नुपर्ने हुँदा खर्च दायित्व बढ्छ । राजस्वको स्रोतहरू सरकारका तहहरूमा विभाजन हँुदा कर सहभागिता र राजस्व दक्षता नबढ्ला कि भन्ने सन्देह पनि रहन सक्छ । स्थानीय कराधार भएका स्रोतहरू (जस्तो कि सम्पत्ति कर, सेवा शुल्क आदि) स्थानीय तहबाट परिचालन हुँदा दक्षता बढ्न जाने मान्यता छ तर स्थानीय तहमा निर्वाचित पदाधिकारीहरू आफ्ना मतदातालाई करदाताका रूपमा व्यवहार गर्न कति
चाहन्छन् ? भन्ने प्रश्न देखिन सक्छ । मतदाता चिढिएलान् कि भन्ने मनोविज्ञान रहेमा स्रोत परिचालन साँघुरिन सक्छ । त्यसो भएमा सङ्घमा वित्तीय दबाब र भार बढ्न जान्छ तर कानुनले सङ्घको राजस्व दायरा सीमित बनाएको छ । यसर्थ, सुरुका दिनदेखि नै स्रोतको आवश्यकता र सामथ्र्यबीच सन्तुलन कायम गर्ने प्रणाली विकास गर्न नसकिएमा चुनौती देखिन सक्छ । स्थानीय र प्रदेश तहबीच एकीकृत राजस्व प्रशासन अवलम्बन गर्न नसकिएमा तहहरूबीच असमन्वयमात्र होइन, राजस्व प्रशासनमा विसङ्गति आउन सक्छ भने करदाता मनोविज्ञान पनि अनुकूल नहुन सक्छ । तर, यस्ता सन्देहले आगामी दिनलाई व्यवस्थित बनाउने पूर्वसजगता दिनुपर्छ ।
हामीले अवलम्बन गरेको सङ्घीयता तीन तहको छ । विश्वका धेरैजसो सङ्घीय लोकतन्त्र अभ्यास गरेका मुलुकहरूले दुई तहको सङ्घीयता अवलम्बन गरेका छन् । ग्रामीण तथा जिल्ला तहका संरचनाहरू तालुक तहका विस्तारित हातका रूपमा सेवा प्रवाहमा सीमित रहन्छन् । जति धेरै शासकीय तह त्यति नै नागरिक सहभागिता र सशक्तीकरणका अवसर प्राप्त हुन् सक्छन् भने जति धेरै तह भए त्यति नै जटिलता व्यवस्थापन गर्नुपर्ने सम्भावना रहन्छ । ती जटिलता कार्यक्षेत्र, स्रोत परिचालन र विभाजनमा देखिन सक्छन् । बहुतह आफैँमा समन्वयको माग हो । त्यसैले बहुतहको शासन प्रणालीमा शक्ति, स्रोत र साधनको अभ्यासलाई सावधानीपूर्वक अवलम्बन गरिनुपर्छ । यसका लागि प्रणाली विकास र समन्वय संयन्त्रको कल्पना संविधानमै गरिएको हुन्छ । अन्तरप्रदेश परिषद्, अन्तर सरकारी वित्त परिषद् र राष्ट्रिय योजना आयोगजस्ता उच्चस्तरीय संयन्त्र तहगत नीति, कानुन, योजना र कार्यक्रममा समन्वय र सहजीकरणका लागि औपचारिक रूपमै क्रियाशील छन् । सङ्घीय शासन पद्धतिमा राज्यका तह र संरचना संविधान निर्दिष्ट क्षेत्रमा नीति, कानुन र कार्यक्रम बनाउन स्वतन्त्र छन् तर संविधानको धारा २३५ अनुरूप नीति समन्वय संयन्त्र आवश्यक छ । जसले विषयगत मन्त्रालय तथा प्रदेश तथा स्थानीय तहमा नीति शिक्षा एवम् नीति क्षमता विकास, आधारभूत राष्ट्रिय नीति मूल्य, मानक र मार्गदर्शन घोषणा, नीति र योजनाको समन्वय, नीति पृष्ठपोषण र अभिलेखीकरण, नीति, रणनीति समीक्षाको साझा स्थल कायम र नीति अनुगमन र अध्ययनलगायतका कार्य गर्न सघाउनेछ ।
संविधानतः हाम्रो सङ्घीय पद्धति मौलिकखालको छ । यो मलेसियाको जस्तो अतिकेन्द्रीकृत वा भारतको जस्तो सामान्य केन्द्रीकृत सङ्घीयता होइन न स्वीस गणतन्त्रको जस्तो अति विकेन्द्रीकृत वा अमेरिकाको जस्तो सामान्य विकेन्द्रीकृत सङ्घीयता हो नै हो । संविधानका साझा कार्यसूची र कार्यजिम्मेवारी हेर्दा सहकारितामूलक सङ्घीयता हो, जसले सहशासन र तहहरूबीचको अन्तरसम्बन्धको माग गर्छ । त्यसैले सुरुका दिनदेखि नै तहहरूबीच समन्वय, सहकार्यको संस्कृति विकास गर्नु जरुरी छ । एकात्मक ढाँचाबाट शासकीय तहमा प्रणाली रूपान्तरित हुँदा सन्देह र अति महŒवाकाङ्क्षा रहनुहुँदैन । एकात्मक राज्य प्रणालीमा जस्तो पदसोपानजन्य समन्वय सङ्गठनमा रहँदैन । स्वचालित सहसम्बन्धको संस्कृति बसाल्नु आवश्यक यसकारण छ कि प्रदेश, स्थानीय र सङ्घ सबै सरकारका हैसियतमा छन् । नीति, मापदण्ड, साझा मूल्य, ठूला जोखिम व्यवस्थापन, अन्तरप्रादेशिक र राष्ट्रिय सरोकारका विषयहरूमा सङ्घको भूमिका रहन्छ भने स्थानीय तह स्थानीय सरोकारका विषयस्तुमा कार्यात्मक छ ।
सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय सरकार म्याक्रो–मेसो–माइक्रो सम्बन्धका आधारमा सहकार्य गर्ने भूमिकामा छन् । जिल्ला समन्वय समिति शासकीय तह होइन, नामैले स्थानीय तहको क्षमता विकास, समन्वय र सहयोगजस्ता सहजकारी भूमिकामा रहने संवैधानिक आसय हो । यसर्थ, शासकीय तहहरू अन्तरसम्बन्ध र सहकार्यमा रहन्छन् । यसो भन्नु सहशासन हो । सहशासनले प्रतिस्पर्धाभन्दा सहकारिता खोज्छ ।
(लेखक नेपाल सरकारका सचिव हुनुहुन्छ ।)
