सङ्घीयतामा प्रदेशप्रति पूर्वाग्रह

ठाकुरप्रसाद भट्ट

नेपालले सङ्घीय प्रणाली अङ्गिकार गरेपछि सबैभन्दा चासोको विषय प्रदेशको भूमिकाको सन्दर्भमा देखिएको छ । खासगरी प्रदेशको भूमिकाबारे सङ्घीयताको प्रारम्भमै सकारात्मकभन्दा सन्देहात्मक सोच बढी देखिएको छ । यसका पछाडि एकहदसम्म सङ्घीयता र यसको कार्यान्वयन प्रक्रियाबारे बुझाइको कमी छ भने अर्कोतर्फ प्रदेशको सवाललाई नकारात्मकरूपमा उठाएर समग्र सङ्घीय प्रणालीप्रति नै भ्रम फैलाउने नियतले काम गरेको देखिन्छ । नितान्त नयाँ संरचना भएकोले प्रदेशबारेको चर्चा चल्नु स्वाभाविक पनि छ । यसले सङ्घीयताको सफल सञ्चालनमा प्रदेशको निर्णायक स्थान रहेको पनि प्रष्ट सङ्केत गर्दछ । यहाँ नेपालको सङ्घीय प्रणालीको सन्दर्भमा प्रदेशको भूमिकाबारे उठेका सवालहरूको विश्लेषण गर्ने प्रयत्न गरिएको छ ।
सामान्यतः सङ्घीयतामा दुई तहको संरचनाको अभ्यास पाइन्छ जहाँ स्थानीय तह प्रदेश मातहत राखिएको हुन्छ । नेपालमा संविधानले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय‒ तीन तहको संरचनाको व्यवस्था गरेको छ । यसलाई हाम्रो विशेषतामा आधारित मौलिक सङ्घीय ढाँचा मान्न सकिन्छ । तर यसैको आधारमा प्रदेशलाई न्यूनीकरण गरिएको अर्थ लगाउनु हँुदैन । आखिर हरेक तहको स्वायत्तताले नै जनताप्रति जवाफदेही शासन प्रणालीको प्रत्याभूत गर्दछ । स्वायत्त स्थानीय तह हुनुको अर्थ स्थानीय स्तरका विकास र सेवा प्रवाहका लागि हो । एक स्थानीय तहभन्दा माथि जिल्ला वा क्षेत्र स्तरका विकास र प्रशासनिक सेवाका कार्यमा प्रदेशकै प्रत्यक्ष नेतृत्व वा समन्वयकारी भूमिका अपरिहार्य हुन्छ । त्यसैले केन्द्रमा सङ्घ र तल स्थानीय तह भएपछि बीचमा प्रदेश किन चाहियो जस्ता तर्क गर्नु उचित होइन । यो कुरा भुल्नुहुँदैन कि विकेन्द्रीकरणको लामो अभ्यासले सार्थक परिणाम दिन नसकेपछि राजनीतिक परिवर्तनसँगै नेपालले सङ्घीय प्रणाली अपनाएको हो । पहिलेको एकात्मक प्रणालीमा विकेन्द्रीकरणको जतिसुकै रटान लगाइए पनि त्यसले स्थानीय तहहरूलाई स्वायत्त स्वशासनको अभ्यास गर्न दिएको थिएन । विगतको शासन प्रणाली एकात्मक मात्र नभएर केन्द्रीकृत पनि थियो ।
अहिलेको वास्तविकता के हो भने विगतको एकात्मक र केन्द्रीकृत संरचनाको ठाउँमा सङ्घीय प्रणाली त लागू गरियो तर नीति निर्माण तहमा रहेको केन्द्रीकृत मानसिकता तदनुरूप बदलिन सकेको छैन । यसैको कारण सङ्घीयता कार्यान्वयन जुन गतिमा हुनुपथ्र्यो हुन सकिरहेको छैन । संवैधानिक व्यवस्था अनुसारका संस्थाहरूको निर्माण नगरेसम्म ‘प्रदेशहरूले केही गरेनन्, प्रदेशको काम छैन’ भन्ने जस्ता तर्क गर्नु निरर्थक छ । यसको मतलब प्रदेशहरूले आफ्ना दायित्व पूरा गरिरहेका छन् भन्ने पनि होइन । प्रदेशहरूका कमी कमजोरीमा आलोचना र सुझावको नितान्त आवश्यकता छ तर त्यो यथार्थपरक हुन आवश्यक छ । कानुनी र प्रशासनिक पूर्वाधारको उचित व्यवस्था गरेर प्रदेशको भूमिकालाई प्रभावकारी बनाउनु आवश्यक छ ।
अहिले जे जति चिन्ता र आलोचना भएको छ त्यसका पछाडि विकास र जनसेवाका काम अपेक्ष्ाितरूपमा नहुनु हो । यसका लागि सरकारका तीनै तह सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहको कमजोर कार्य सम्पादन जिम्मेवार छ । तर दोष चाहिँ प्रदेशमा थुपारेर ‘खै त सङ्घीयताले विकास गरेको ?’ भनेर तर्क गर्ने गरेको पाइन्छ । हो ठीक यहीँनेर बुझाइको कमी र पूर्वाग्रहले पनि काम गरेको छ । हाम्रो विकासको गति पहिलेदेखि नै सुस्त छ । सङ्घीयतामा आएर मात्र यस्तो भएको होइन । अहिलेका संरचनामा नितान्त नयाँ संरचना भनेको प्रदेश नै हो । सङ्घ र स्थानीय तह नयाँ स्वरूपमा भए पनि विगतको संयन्त्र र अनुभवले धेरै नै मद्दत गरेको छ । तर प्रदेशको हकमा क्षमता विकासले केही समय लिनु स्वाभाविक छ । यसका लागि सङ्घको सहयोगात्मक भूमिका आवश्यक छ । कुनै परिवर्तनलाई सापेक्षतामा हेरिनुपर्छ । त्यसैले समग्र परिस्थितिको विश्लेषण नगरी भर्खरै बामे सर्न लागेका प्रदेशहरूलाई मात्र आरोपित गर्नु उचित ठहर्दैन ।
हो, हामीले सङ्घीय प्रणाली अपनाउनुको मुख्य कारण विगतको विकास र सुशासनको कमजोर स्थितिमा उल्लेख्य सुधार गर्नका लागि हो । नेपाली जनमानसले यही आधारमा सरकारका तीनै तहको भूमिका खोजिरहेको छ । संविधानको प्रस्तावनामा नै ‘दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकाङ्क्षा पूरा गर्न’ संविधान जारी गरिएको उल्लेख गरिएको छ । त्यसैगरी संविधानको निर्देशक सिद्धान्त अन्तर्गत विकाससम्बन्धी नीतिमा सन्तुलित र समावेशी विकासका लागि ‘क्षेत्रीय विकासको योजना तर्जुमा र कार्यान्वयन’ गर्न निर्देश गरेको छ । तीनै तहका सरकारका लागि विकाससम्बन्धी विशिष्ट जिम्मेवारी संविधानले नै तोकिदिएको छ । सङ्घले केन्द्रीय स्तरका बृहत् योजना, प्रदेशले क्षेत्रीय स्तरका विकास योजना र स्थानीय तहले स्थानीय सेवाको व्यवस्थापन र स्थानीय स्तरका विकास कार्य गर्ने गरी संविधानले विकासको कार्यक्षेत्र तोकिदिएको छ । तर यस्तो स्पष्ट व्यवस्था व्यवहारमा पूर्णरूपमा लागु भइसकेको छैन । मुख्यतः सङ्घले प्रदेशहरूलाई विकासको कार्यभार हस्तान्तरण गरिसकेको छैन । फलस्वरूप सङ्घ र प्रदेशको काम कारबाहीमा र अनि कहीँ त स्थानीय तहको कार्यमा समेत एकआपसमा दोहोरो–तेहोरोपन हुन गएको छ ।
नेपालको संविधानले ‘परस्पर सहयोगमा आधारित सङ्घीयताका आधारमा सङ्घीय एकाइहरूबीचको सम्बन्ध सञ्चालन गर्दै स्थानीय स्वायत्तता र विकेन्द्रीकरणको आधारमा’ शासन व्यवस्था सञ्चालनको राजनीतिक उद्देश्य राखेको छ । यस्तो शासन व्यवस्थामा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध ‘सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ’ भनेर संविधानले स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ । तर संविधानले निर्देश गरे बमोजिम सङ्घीयताको अभ्यास अघि बढ्न सकेको छैन भन्ने टिप्पणी र विश्लेषण सार्वजनिक बहसमा आएका छन् । विशेषतः प्रदेशहरूले नै सङ्घीयता नियन्त्रित तवरमा चलिरहेको भनेर सङ्घको भूमिकाप्रति असहमति जनाइरहेका छन् । अन्तरप्रदेश परिषद्को बैठक सङ्घीयता कार्यान्वयनको प्रारम्भिक चरणमा जुन तीव्रता र तदारूकताका साथ बसेर मुद्दाहरूको निराकरण गरिनुपथ्र्यो त्यो नहुँदा विवाद र भ्रम सतहमा आएका छन् । केन्द्र र स्थानीय तहहरू क्रियाशील भएकै छन् भनेर प्रदेशलाई संस्थागत गर्न ध्यान नदिने हो भने यसले पूरै सङ्घीय प्रणाली नै निरर्थक हुनेछ । यस्तो सोचले विगतकै विकेन्द्रीकरणको अवस्था ल्याउनेछ जुन हामीले असफल प्रयासका रूपमा भोगिसकेका छौँ ।
तर पनि विगतकै केन्द्रीकृत मानसिकताले सङ्घीय सरकार र यसको कर्मचारीतन्त्रमा काम गरिरहेको चित्र अगाडि आइरहेको छ । केन्द्रको मानसिकता स्थानीय तहसँग सीधा सम्पर्क गरेर अघि बढ्ने जस्तो प्रतीत हुन्छ । उसलाई प्रदेश बलियो हुँदा आफ्नो पुरानो वर्चस्व कायम राख्न नसकिने लालसाले जकडेको छ । त्यसमाथि सङ्घीयताका सुरूदेखिकै विरोधीहरूले चलाएको मनोविज्ञानलाई सिरानी राखेर प्रदेशको भूमिकालाई खुम्च्याएर नियन्त्रित सङ्घीयताको असङ्गत प्रयासतर्फ सङ्घ लागेको आशङ्काले ठाउँ पाइरहेको छ । यहाँ बुझ्न जरुरी छ, पुरानो विकास क्षेत्रको नीतिले काम नगरेर सङ्घीय ढाँचामा प्रदेशको व्यवस्था गरिएको हो । त्यसैले सङ्घीयतामा प्रदेश मुख्य आधारस्तम्भ हो ।
मुख्यतः विकास र सुशासनमा प्रदेशको अरू तहको भन्दा नेतृत्वदायी भूमिका हुनुपर्दछ । सङ्घीय सरकारको काम विकासका लागि नीतिगत उपयुक्त वातावरण तयार गर्न भूमिका खेल्नु र केही छानिएका बृहत् परियोजनामा संलग्न हुनु हो भने स्थानीय तहको काम सेवा प्रवाह र साना योजनामा सीमित रहन्छ । बाँकी विकासका सबै कार्य प्रदेशको जिम्मेवारीमा पर्छन् । यसरी हेर्दा मुलुकको विकासमा प्रदेशकै अग्रणी भूमिका रहन्छ । यस तथ्यलाई भुलेर सङ्घले पुरानो केन्द्रीकृत मानसिकतामा क्षेत्रीय विकासका योजनामा हात हालेर प्रदेशको भूमिकालाई न्यूनीकरण गरे विकास कार्य प्रभावकारी नहुने विगतकै प्रवृत्ति दोहोरिनेछ । अझ विकास र सेवा प्रवाहको कामलाई समन्वयात्मक बनाउन स्थानीय तहसँग सङ्घको भन्दा प्रदेशको निकटताको सम्पर्क संस्थागत गरिनु आवश्यक छ ।
सबैभन्दा महìवपूर्ण तथ्य हो– अहिलेका प्रदेशहरूमा आ–आफ्नो मौलिकतामा विकास अघि बढाउने उच्च आकाङ्क्षा पाइन्छ । यो आफैँमा ठूलो पुँजी हो तर जनशक्तिको सही समायोजन र अनुभवको कमीमा अपेक्षित कार्य हुन नसकेको यथार्थ हो । तर यसैलाई अतिरञ्जित गरेर समग्र सङ्घीय प्रणालीलाई प्रश्न उठाउनु प्रतिगामी सोचको उपज हो ।
पुरानो केन्द्रबाट क्षेत्रीय विकास योजना बनाउनु र अहिलेको प्रदेशले आफ्ना लागि आफैँले योजना बनाउनुमा धेरै फरक छ । प्रदेशहरूलाई आफ्ना समस्यासँग परिचित हुन, सङ्घर्ष गर्न, सिक्न र आफ्नो मौलिकतामा विकास गरेर संस्थागत हुने अवसर दिइनुपर्छ । संविधान बमोजिमको सहज तरिकाले काम गर्ने वातावरण तयार गर्नु सङ्घको प्रमुख दायित्व हो भने प्रदेशले आफ्नो जिम्मेवारीको चुस्त कार्यान्वयन गर्न सक्नुपर्छ । सङ्घीयताको महìवपूर्ण अङ्ग प्रदेशलाई कमजोर बनाउनु भनेको सङ्घीयतालाई नै असफलतातर्फ धकेल्नु हो । संविधानले निर्देश गरेबमोजिम र सङ्घीयताको विश्वव्यापी मर्मअनुरूप प्रदेशको भूमिकालाई सशक्त बनाउनुबाहेक हामीसँग अर्को विकल्प छैन ।

(लेखक विकाससम्बन्धी अध्ययन र अनुसन्धानमा संलग्न हुनुहुन्छ ।)