डा. लोकबहादुर लोप्चन
सङ्घीय व्यवस्था संरचनात्मक रूपमा संविधानतः बहुतहयुक्त शासनप्रणाली हो । यस व्यवस्थामा तहगत बहुराज्य प्रणालीमार्फत शासन सञ्चालन हुने गर्दछ । मूलतः यो केन्द्रीकृत एकात्मक शासकीय व्यवस्थाको सट्टामा बहुतहगत, बहुल र विकेन्द्रीकृत शासकीय व्यवस्थाको एक स्वरूप हो । जुन जनताको नजिक रहने, छुन सकिने, भेटिने र जनताप्रति उत्तरदायी रहने विश्वास गरिन्छ । अर्को अर्थमा सङ्घीय शासनव्यवस्था मुलुकको विविध जाति, भाषा, धर्म जस्ता पक्षहरूको सही सम्बोधन गर्ने माध्यम पनि हो । यसलाई मुलुकमा आएको विवाद समाधान गर्ने उत्तम शासकीय विकल्प मान्ने गरिन्छ । हाल विश्वका २९ देशमा सङ्घीय शासनव्यवस्था स्थापना भएको पाइन्छ । विश्वका ४० प्रतिशत मानिसले सङ्घीय व्यवस्था अवलम्बन गरेका छन् ।
फुकुयामा (२०१४) का अनुसार सफल शासकीय व्यवस्थामा मूलतः राज्य, विधि र जवाफदेहिता अति आवश्यक तत्व हुन् । राज्य जनताको सेवा प्रदायक निकाय भएको हुँदा सेवा प्रवाह यसको मूल दायित्व हो । राज्य र जनताको सम्बन्ध सेतु पनि सेवाको प्रवाह नै हो । तसर्थ भन्ने गरिन्छ जनता सेवाको वरिपरि होइन, सेवाप्रवाह जनताको वरिपरि हुनुपर्दछ । राज्यको सेवा प्रवाह गर्ने संयन्त्रलाई सार्वजनिक प्रशासन भनिन्छ । यसलाई राज्य सरकारको सेवाप्रवाह गर्ने मुटुरूपी अङ्गको धड्कन मान्ने गरिन्छ ।
सङ्घीय शासनव्यवस्थामा सार्वजनिक प्रशासन
जेराल्ड काइडेनले प्रशासन सुधार भनेको प्रशासनको रूपान्तरण भन्नुभएको छ । तसर्थ सङ्घीय व्यवस्थाको रूपान्तरणको अनुहार शासकीय ऐनामा देखिनुपर्दछ । त्यसैगरी शासकीय व्यवस्थापनको रूपान्तरणको प्रतिविम्ब जनजनको मुहारमा झल्किनुपर्दछ । अर्थात् सङ्घीय प्रणालीको सञ्चालनको माध्यम सार्वजनिक प्रशासन हो । सङ्घीय प्रणालीको रूपान्तरणसँगै सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण हुने गर्दछ । सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण पनि भौतिक (संरचनात्मक) र अभौतिक (भावनात्मक) हुन्छ । जसमा भौतिक स्वरूपको रूपान्तरणले यसको शरीररूपी बनावटलाई पुनर्संरचित गर्दछ भने शासकीय एकाइलाई विभिन्न तहमा विभाजन गर्दछ ।
सङ्घीय व्यवस्थाअन्तर्गतको सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण केवल संरचनात्मक रूपान्तरण मात्र नभई मूलतः भावनात्मक रूपान्तरण पनि हो । नेल्सन मण्डेलाले दक्षिण अफ्रिकाको संविधान घोषणा गर्ने क्रममा नयाँ राष्ट्रको जन्म भएको उद्घोष गर्नुभएको थियो । नेपालको सन्दर्भमा पनि सङ्घीय व्यवस्थामार्फत राज्य निर्माण गरी समष्टिमा राष्ट्र निर्माण गर्नु यसको साध्य वा गन्तव्य हो । यसका लागि सङ्घीय शासनको भौतिक स्वरूपका साथै पुरातन सोच, संस्कार, संस्कृति, आचरण, आदतमा विनिर्माण हुनैपर्दछ । अन्यथा सङ्घीय सार्वजनिक प्रशासन र पुरातन प्रशासनबीच कुनै अन्तर पाउन सकिँदैन ।
विश्वमा सङ्घीय सार्वजनिक प्रशासन
अमेरिका, भारत, जर्मनी, ब्राजिल, स्वीजरल्यान्ड जस्ता देशले सङ्घीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरे पनि भिन्नभिन्न प्रशासनिक व्यवस्थालाई अनुसरण गरेको पाइन्छ । ती देशमा सङ्घीय व्यवस्थाको रूपान्तरणसँगै सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण भएको देखिन्छ । यद्यपि ती देशको शासकीय प्रणालीमा एकरूपता रहेको पाइँदैन जसमा कतै अति केन्द्रीकृत कतै अति विकेन्द्रित र कतै मिश्रित किसिमको शासन प्रणाली अपनाएको देखिन्छ । भारतको सार्वजनिक प्रशासन अति केन्द्रीकृत देखिन्छ भने स्वीजरल्यान्डको सार्वजनिक प्रशासन अति विकेन्द्रित देखिन्छ । त्यसैगरी विश्वका विभिन्न मुलुकमा सार्वजनिक प्रशासनमा कर्मचारी व्यवस्थापनका लागि श्रेणीगत र तहगत प्रणालीलाई अनुसरण गरिएको पाइन्छ । अमेरिकामा तहगत प्रणाली अवलम्बन गरिएको पाइन्छ भने दक्षिण एसियाका देशमा श्रेणीगत प्रणालीले प्राथमिकता पाएको देखिन्छ ।
नेपालमा सङ्घीय व्यवस्था र सार्वजनिक प्रशासन
वि.सं.२००९ को बुच कमिशनदेखि दाहाल आयोग(२०७२) सम्म यसलाई संस्थागत गर्न अनेकन प्रयास र अभ्यास भएका छन् । अझ नेपालको संविधान (२०७२) लागू भएपछि देश सङ्घीय प्रणालीअन्तर्गत सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहमा राज्यशक्तिको अभ्यास गर्ने गरी राज्यशक्तिको बाँडफाँट हुन पुग्यो । जसअनुसार एक सङ्घ, सात प्रदेश र ७५३ स्थानीय तहको व्यवस्था भई सबै तहको निर्वाचनपश्चात् तहगत सरकारहरू गठन भए र सङ्घीय शासनप्रणालीको कार्यान्वयन हुन पुग्यो । यही व्यवस्थाअनुरूप सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरणका लागि कर्मचारी समायोजन ऐन(२०७५) जारी गरी कर्मचारी समायोजन भयो । यसका पक्ष र विपक्षमा धेरै कोणप्रतिकोणबाट अभिमत प्रकट भए । सङ्घीय व्यवस्थाको कार्यान्वयनसँगै कर्मचारी समायोजन त भयो तथापि सार्वजनिक प्रशासनको वास्तविक रूपान्तरण भने हुन सकेको देखिँदैन । सङ्घीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयबाट गरिएको कर्मचारी समायोजनलाई नै सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण मानिँदा सङ्घीयताको मर्म र कर्मसँग मेल नखाएको विद्वान्, विज्ञ र विश्लेषकको मत छ । यसको कार्यान्वयन तहमा हेर्दा पनि अहिले स्थानीय तहमा कर्मचारीको न्यून उपस्थितिबाट स्पष्ट हुन्छ जस्तो ओखलढुङ्गा जिल्लाको खिजिदेम्बा गाउँपालिकामा सुब्बा साबबाट निमित्त प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतको जिम्मेवारी निर्वाह गरेको पाइयो भने शिक्षा अधिकृत, इन्जिनियर र स्वास्थ्य अधिकृतको उपस्थिति कल्पनाबाहिरको कुरा जस्तो देखियो । कर्मचारी समायोजन भन्नु नै सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण ठानियो । साँच्चै सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण नहुँदा रूपान्तरित सङ्घीय शासन व्यवस्थाको समृद्धिको गन्तव्यमा पुग्ने आकाङ्क्षा पूरा हुने वा नहुने आशङ्का उठेको कुरा विज्ञबाट यत्रतत्र नउठाइएका होइनन्, यसलाई सम्बद्ध पक्षले सम्बोधन गर्नु वा नगर्नु अर्को कुरा हो ।
अवसर एवं चुनौती
एकात्मक शासकीय व्यवस्थाबाट सङ्घीय शासकीय व्यवस्थामा रूपान्तरित भई सिंहदरबार केन्द्रित सेवा स्थानीय तहबाट हुनु नै अवसर हो । यसले अधिकार, स्रोतसाधन र जिम्मेवारीका साथै जनताप्रतिको शासकीय जिम्मेवारीलाई अभिवृद्धि गराउँछ । जनताको प्रतिनिधि, राष्ट्रसेवक र जनताबीचको नजिकको सम्बन्धको कारण सहज, सुलभ र गुणस्तरीय सेवाप्रवाहको वातावरण सिर्जना गर्दछ तर शासकीय व्यवस्थाको सही पुनर्संरचना हुन सकेन भने यसले अपेक्षित उपलब्धि दिन सक्दैन । यसका लागि राज्य संरचनालाई सफल बनाउन अपरिहार्य छ जसको निमित्त सार्वजनिक प्रशासनलाई भौतिक मात्र नभई भावनात्मक रूपान्तरण गरिनु जरुरी छ ।
नेपालको संविधानको भावना र मर्मअनुसार सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण नभएको कुरालाई नकार्न सकिन्न । यसअघि भएगरेका कार्यहरू मात्रै कामचलाउ किसिमका भए, जसको कारण समग्र सङ्घीय शासन प्रणालीको बदलावसँगै सार्वजनिक प्रशासनमा रूपान्तरण आएको महसुस जनताले अनुभूत गर्न पाएको देखिँदैन । यसरी के देखिन्छ भने शासकीय व्यवस्था र जनताको आकाङ्क्षाअनुसार सार्वजनिक प्रशासनको विनिर्माण पक्ष ओझेलमा परेको छ । यसको दृष्टान्तका रूपमा सिंहदरबारबाट सञ्चालित प्रशासनलाई लाग्ने गरेको आरोप जस्तो ढिलासुस्ती, भ्रष्टाचार, नातावाद, कृपावाद, घुसखोरी आदि अचेल गाउँगाउँमा सरेको त होइन ? भन्ने प्रश्न उठ्न थालेको छ । यसका पछाडि विभिन्न कारण छन् जुन देहायअनुसार प्रस्तुत गरिन्छ । क) सङ्घीय शासकीय व्यवस्थाअनुसार सार्वजनिक प्रशासनको संरचना रूपान्तरण भए पनि जनशक्ति, क्षमता विकास, सोच संस्कारजन्य रूपान्तरणलाई बेवास्ता गरिनु ख) कर्मचारी समायोजनलाई समग्र सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण ठानिनु, ग) अमुक मन्त्रालय र सेवा समूहलाई सार्वजनिक प्रशाासनको सुधारको जिम्मा दिँदा सेवागत स्वार्थप्रेरित समायोजन हुनु, अमुक सेवाको सेवा सुविधा र वृत्तिविकासलाई मात्र खुला गरिँदा अन्य सेवा समूहको वृत्ति विकासलाई ख्याल नगरिनु घ) तहगत र सेवा समूहगत विभेद खडा हुनु ङ) कर्मचारीको सेवा, सर्त र वृत्तिविकासलाई गलहत्याइनु च) केही अमुक सेवाको सङ्घीयकरण नै नहुनु (जस्तो सामान्य प्रशासनको आंशिक मात्र, न्याय सेवा, लेखापरीक्षण, संसद् सेवा आदि) छ) प्राविधिक सेवा (शिक्षा, स्वास्थ्य, इन्जिनियरिङ) आदिलाई मात्र स्थानीय तहसम्म समायोजन गरिनु ज) राजनीतिक क्षेत्रले सार्वजनिक प्रशासनलाई हाँक्नुपर्ने ठाउँमा अमुक सेवा समूहको स्वार्थप्रेरित समायोजनको किनारा साक्षी बन्नु झ) उच्चस्तरीय प्रशासनिक रूपान्तरण (विज्ञसहित) आयोगको कल्पना समेत नगरिनु ञ) सेवा समूहको ज्येष्ठताको आधारमा कार्यकारी हुने न्यूनतम मान्यतासमेत पालना नगरिनु (जस्तो राजपत्राङ्कित विशिष्ट श्रेणीमा जुनसुकै सेवा समूहको ज्येष्ठतालाई उपयुक्त मानिए तापनि तल्लो तहमा सोलाई बेवास्ता गरिँदा निजामती सेवामा ज्येष्ठताको अर्थ के हुने प्रश्न उठ्नुलगायतका रहेका छन् ।
समाधानका विकल्प
सार्वजनिक प्रशासन समयसापेक्ष, जनअपेक्षा र व्यवस्थासापेक्ष रूपान्तरण हुनु जरुरी हुन्छ । अन्यथा व्यवस्थाको स्वरूप, संरचना परिवर्तन भए पनि सारमा परिवर्तन हुँदैन, जसले गर्दा समग्र व्यवस्थाप्रति जनतामा वितृष्णा जाग्ने सम्भावना रहन्छ । विश्वमा आएको उग्रराष्ट्रवादी चिन्तन पनि लोकतान्त्रिक व्यवस्थालाई सही रूपमा व्यवहारमा उतार्न नसक्नाले हो भन्ने गरिएको छ । नेपालको सन्दर्भमा लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको संस्थागत विकास गरी सङ्घीय व्यवस्थालाई सही मार्गमा डो¥याई समृद्धिको अभीष्ट पूरा गर्न सार्वजनिक प्रशासनलाई देहायअनुसारको पहल गर्नुपर्छ । क) विज्ञसहित उच्चस्तरीय प्रशासनिक आयोग गठन गरी सुझावअनुसार समग्र सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण गर्ने, ख) कार्यकारी सेवा गठन गरी कार्यकारी प्रमुख खटाउने वा जुनसुकै सेवा समूहको भए पनि ज्येष्ठताको आधारमा कार्यकारी प्रमुख बनाउने ग) तहगत र सेवा समूहबीचको सेवा, सुविधा र वृत्ति विकासलाई सन्तुलित बनाउने । यसका लागि निश्चित सेवा समूहलाई खारेज गरी सीमित सेवा समूहअन्तर्गत समूहीकृत गर्ने घ) निश्चित प्रतिशत कर्मचारीलाई सङ्घबाट प्रदेश हुँदै स्थानीय तह र स्थानीयदेखि प्रदेश हुँदै निर्धारित प्रक्रिया पूरा गरी सेवा गर्ने अवसरको व्यवस्था गर्ने ङ) अन्तरसेवा, आन्तरिक प्रतियोगिता र खुला प्रतियोगिताबाट क्षमतावान् जनशक्तिलाई छड्के प्रवेशको व्यवस्था गरी सङ्गठनलाई गतिशीलता दिने प्रावधान कायम राख्ने च) सबै सेवालाई एकीकृतरूपमा पुलमा राखी प्रदेश तथा स्थानीय तहमा एकीकृत निजमती सेवाको अवधारणा लागू गर्ने जस्तो ः गाउँपालिकामा न्यायसम्बन्धी कर्मचारीको व्यवस्था गर्नुपर्ने र राजनीतिक नेतृत्वले अभिभावकको भूमिका निर्वाह गर्नुपर्छ । हरेक क्षेत्रमा नैतिकताको प्रवद्र्धन गर्नु आजको आवश्यकता हो ।
निष्कर्ष
आधुनिक सिङ्गापुरका निर्माता ली क्वान यूले समृद्ध राष्ट्र निर्माणका लागि सार्वजनिक प्रशासनको सुधारलाई नै प्रमुख आधार बनाई संसारकै ध्यान आकृष्ट गर्न सक्ने अत्याधुनिक सिङ्गापुर सहरको निर्माण गर्न सफल हुनुभयो । उहाँले भन्नुभएको छ ः प्रभावकारी, भ्रष्टाचाररहित, चुस्त र फुर्तिलो सार्वजनिक प्रशासनबाट नै प्रभावकारी सेवाप्रवाह गर्न सकिन्छ । त्यसरी नै मलेसियाका विकासका सूत्रधार डा.महाथीरले सार्वजिक प्रशासन सुधार र सुशासनमा जोड दिएर मलेसियालाई विकसित राष्ट्रमा स्तरोन्नति गर्नुभयो । त्यसैगरी दक्षिण कोरियाका पार्क चु होङ(सन् १९६४) ले शासकीय व्यवस्थामा नवप्रवर्तन भि¥याई वर्तमान दक्षिण कोरियाको निर्माणको जग बसाल्नुभएको हो । छिमेकी भारतको विकासको पछाडि त्यहाँको सक्षम, योग्य, व्यावसायिक र स्थिर सार्वजनिक प्रशासन र कर्मचारीतन्त्रलाई लिइन्छ । किनकि सार्वजनिक प्रशासन नै विकासको कारक मात्र नभई सुशासन स्थापना गर्ने मूल अस्त्र हुन् । संसारमा कहीँ पनि सार्वजनिक प्रशासनको रूपान्तरण विना सरकार सफल भई देशको समृद्धि भएको पाइँदैन । तसर्थ हाम्रो समृद्धिको सपना साकार पार्ने मूल अस्त्र सार्वजनिक प्रशासन भएकाले यसको यथाशक्य पुनर्संरचना गर्दै संरचनात्मक तथा भावनात्मक रूपान्तरण गरिनुपर्दछ ।
(लेखक भाषा आयोगमा उपसचिव हुनुहुन्छ ।)
