इन्दिरा दाहाल
कानून, न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्री डा. शिवमाया तुम्वाहाम्फेबाट पद बहाली गर्ने क्रममा गर्नुभएको पहिलो निर्णयमा मौलिक हक कार्यान्वयन गर्न बनेका ऐनलाई व्यवहारिक रुपमा प्रचलन योग्य बनाउन आवश्यक पर्ने नियमावली अविलम्ब निर्माण गर्ने महत्वपूर्ण निर्णय भएको छ । संविधान बनेको तीन वर्षमा ऐन बनेका तर ऐन बनेको वर्ष दिन व्यतित हुँदा पनि नियमावली बन्न नसकेको कारणले नेपाली जनताले संविधानमा सुरक्षित गरेका अधिकांस मौलिक हकहरु अझै प्रचलन गर्न नपाएको अवस्थामा नव नियुक्त कानून मन्त्रीको यो पहिलो निर्णयको कार्यान्वयनले दूरगामी प्रभाव पार्ने देखिन्छ । सम्बन्धित निकायहरुको इच्छाशक्ति एवं निरन्तरको निगरानी भएमा मात्र उक्त निर्णय कार्यान्वयन हुन सक्ने देखिन्छ ।
नेपालको संविधान प्रारम्भ भई लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक व्यवस्थाको थालनी भएको बदलिँदो परिस्थितिमा कानूनको निर्माण मात्र होइन, ती कानूनको प्रचलन भई नागरिकले तिनको प्रतिफल प्राप्त गर्न ढिला भइसकेको छ । कानून केवल बन्नका लागि मात्र बन्ने नभई त्यसको प्रतिफल नागरिकले प्राप्त गर्नका लागि बनाइन्छ । यो संविधानले प्रत्याभुत गरेका शिक्षा, स्वास्थ्य, आवास र खाद्य सुरक्षा लगायत नयाँ प्रकृतिका मौलिक हकहरुको तत्काल प्रचलन आवश्यक छ भन्ने महसुस गरेर नै संविधानमा मौलिक हक कार्यान्वयन गर्ने कानून तीन वर्षभित्र बनाउनु पर्ने गरी वाध्यात्मक रुपमा समय सीमा तोकिएको थियो । तर यो अवधिमा हामीले केवल ऐन मात्र बनाउन सफल भयौं तर अझैसम्म नियमावली नबनेको कारणले तीन वर्षभित्र कानुन बनाउने संवैधानिक उद्घोषण आजसम्म पूरा नहुनु आफैंमा दुःखद विषय हो । नेपाल कानून व्याख्या सम्बन्धी ऐनले गरेको कानूनको परिभाषाभित्र संविधान, ऐन, नियम समेत पर्ने हुँदा कानून कार्यान्वयनको महत्वपूर्ण र अन्तिम चरणको नियमावली अझै नबनेको कारणले मौलिक हकको कार्यान्वयनमा जटिलताहरु कायमै छन् ।
मूल कानून अर्थात संविधान, संविधानले निर्देश गरे अनुरुप ऐन बनाइसकिएकोले अब ऐनलाई कार्यान्वयन गर्ने क्रममा नियमावली बनाएपछि मात्र व्यवहारिक रुपमा मौलिक हकहरु सहज रुपमा कार्यान्वयनमा आउँछन् । यसरी हेर्दा कानून निर्माणका तीन चरणमध्ये मौलिक हकसँग सम्बन्धित कानुन निर्माणका दुई चरण पार गरेर अन्तिम चरणको नियमावली बनाउने काम बाँकी छ । कानून बनाउने एकलौटी अधिकार विधायिकाको हो ।
कानूनको प्रभावकारिताको कसी मुलुकमा प्रचलनमा रहेका कानून लागू भए नभएको आधारबाट मापन गर्न सकिन्छ । कानून निर्माण गर्ने अधिकार संसद्को एकलौटी अधिकार भए तापनि कतिपय अवस्थामा कानून (ऐन) बनाउँदा नै संसद्ले आफ्नो कानून निर्माण अधिकारमध्ये केही सिमित विषयमा ऐनले दिएको अधिकार अन्तर्गत कार्यविधिगत लगायतका थप कानून बनाउन सरकार वा कार्यकारिणीलाई अधिकार प्रत्यायोजन गरेको हुन्छ । संसद्ले त्यसरी प्रत्यायोजन गरेको अधिकार प्रयोग गरी बनाउने शक्ति वा अधिकारलाई प्रत्यायोजित अधिकार भनिन्छ । जसमध्ये प्रत्यायोजित अधिकार प्रयोग गरी ऐन अन्तर्गत नियमावली तथा कार्यविधि एवं निर्देशिका समेत बनाउने गरिन्छ ।
कानूनको कार्यान्वयन नगर्नु भनेको कानून नबनाउनु सरह हो भन्ने सर्वस्वीकार्य मान्यता रहेको र कानूनको प्रभावकारी कार्यान्वयन गर्न कानून पनि पूर्ण रुपमा बनाउन पर्ने विषय महत्वपूर्ण छन् । ऐनको पूर्ण कार्यान्वयन नियम लगायतका प्रत्यायोजित विधायन बनाई लागु गरेपछि मात्र हुने हुँदा ऐनसँगै नियम पनि बनाउन सकेमा कानूनको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा सहजता पुग्छ । तर यस्तो परिस्कृत अभ्यास र प्रचलन हाम्रो मुलुकमा अझैसम्म हुन सकेको छैन । ऐन बनाएको वर्षौंसम्म पनि नियमावली नबनाउने प्रचलनलाई अब तोड्नु पर्दछ । ऐनको तर्जुमासँगै नियमावलीको तर्जुमा गर्ने अभ्यास शुरु गरिनु परिपक्व संसदीय अभ्यासको द्योतक मानिन्छ ।
ऐनको पूर्ण कार्यान्वयनको लागि कार्यविधिगत विषय समावेश गरी नियमावली वा यस्तै अन्य कानून बनाउने विश्वव्यापी अभ्यास रहँदै आएको छ । प्रत्यायोजित विधायन समयमै बनाउन सकेमा कानूनको सम्परीक्षण र नियामक निकायका काम कारवाहीको प्रभावकारिता परीक्षण गर्न सहज हुन्छ तथापि त्यस्तो प्रणालीको विकास र अवलम्बन हामीले गरिसकेका छैनांै । ।
शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्त बमोजिम व्यवस्थापिकाले ऐनमार्फत प्रत्यायोजन गरेको अधिकार क्षेत्रभित्र सिमित भई कार्यपालिकाकोे सम्बन्धित मन्त्रालयबाट तयार भएका नियम, आदेश, निर्देशिका तथा कार्यविधि (स्वीकृति आवश्यक पर्ने निर्देशिका तथा कार्यविधिको हकमा) लगायतका कानूनको मस्यौदा मन्त्रिपरिषद्बाट स्वीकृत भएपछि प्रत्यायोजित विधायन बन्छन् भने कुनै प्रत्यायोजित विधायनको हकमा अधिकार प्राप्त निकाय आफैंले स्वीकृत गर्ने अधिकार प्राप्त गरेका हुन्छन् । तथापि हालसम्म कतिपय कानून बन्न नसकेको अवस्थाले गर्दा अधिकार प्राप्त निकायले किन जिम्मेवारी पूरा गरिरहेका छैनन् भन्ने सम्बन्धमा सम्बन्धित निकाय पनि किन मौन छ भन्ने विषयमा बहस र छलफल समेत भएको देखिंदैन ।
कानून निर्माणजस्तो महत्वप्ूर्ण विषयलाई किन सम्बन्धित निकायको प्राथमिकतामा नपर्ने र ध्यान आकृष्ट नहुने अनि सधैं ओझेलमा पार्ने गरिन्छ परिणामस्वरुप अदालतको आदेश नै कुर्नुपर्ने हुन्छ । यस्तो बिडम्बनाको अन्त्य गर्ने पद्दती र प्रणालीको विकास गर्नेतर्फ ध्यानाकर्षण हुनुपर्ने देखिन्छ ।
हालको अवस्था
नेपाल सरकार वा अधिकार प्राप्त निकायले आवश्यक नियमावली, निर्देशिका, कार्यविधि, मापदण्ड, नीति, कानून, दिग्दर्शन बनाई लागू गर्ने सम्बन्धमा प्रचलित नेपाल कानूनको अध्ययन गर्दा करीव ९० वटा ऐन अन्तर्गत बन्नुपर्ने नियमावली र करीव २८ वटा निर्देशिका, कार्यविधि, मापदण्ड, दिग्दर्शन हालसम्म बनेको देखिंदैन ।
सङ्घीय व्यवस्था कार्यान्वयनमा प्रदेश र स्थानीय तहले पनि कानून निर्माण गर्ने संवैधानिक ब्यवस्था हाम्रो देशको लागि नयाँ अभ्यास हो । कानून निर्माण आफैंमा जटिल र प्राविधिक विषय हो । वर्तमान परिप्रेक्ष्यमा प्रदेश र स्थानीय तहबाट हुने प्रत्यायोजित बिधायन अन्तर्गत बन्ने कानून मात्र नभई समग्र कानून निर्माण प्रक्रियामा सहजीकरणको लागि नेपाल सरकारले आवश्यक प्रवन्ध मिलाउन नसकेका कारण कानून निर्माणमा विविधता आउनु स्वभाविक नै देखिन्छ । हाम्रो सङ्घीय व्यवस्थाले छोटो अवधि मात्र पार गरेको हँुदा सङ्घीय संरचना र प्रत्यायोजित विधायनको अवस्थाको बारेमा आँकलन गरिहाल्ने समय भएको छैन । तथापि प्रचलित केही सङ्घीय ऐनमा प्रदेश तथा स्थानीय तह आफैंले कानून निर्माण गर्न सक्ने अधिकारको व्यवस्था गरिएको भए तापनि कानून बन्न भने अलमलकै अबस्थाबाट पार पाएको भने देखिंदैन ।
कसको भूमिका के ?
नेपालको संविधानको धारा ९७ मा सङ्घीय कानून बमोजिम समितिहरु गठन गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ । सोही बमोजिम सरकारलाई राष्ट्रिय सभाप्रति उत्तरदायी र जवाफदेही बनाउन, सरकारबाट भए गरेका काम कारवाहीको अनुगमन र मूल्याङ्कन गरी आवश्यक निर्देशन वा राय सल्लाह दिन समेतका लागि प्रत्यायोजित व्यवस्थापन तथा सरकारी आश्वासन समिति रहेको छ ।
प्रचलित कानुन बमोजिम स्थापना भएका निकायमध्ये नेपाल कानून आयोग मूलरुपमा कानूनको तर्जूमा तथा कानून र न्यायको क्षेत्रमा प्रभावकारी रुपमा अध्ययन–अनुसन्धान गरी सरकारलाई सुझाव प्रस्तुत गर्नु पर्दछ ।
विभिन्न मन्त्रालय र निकायः नेपाल सरकारका मन्त्रालय र निकाय, प्रदेश सरकार तथा स्थानीय तहले आफूलाई प्राप्त प्रत्यायोजित विधायन अन्तर्गतको अधिकारको सीमाभित्र रहेर आवश्यक कानून बनाउने कार्यलाई प्राथमिकतामा राखी समयमा नै पूरा गर्नुपर्ने हुन्छ ।
सुधार गर्नुपर्ने विषय
प्रचलनमा रहेका कानूनको सम्बन्धित जिम्मेवार निकायबाट आवधिक रुपमा अध्ययन अनुसन्धान गरी ऐन लागू भए नभएको प्रत्यायोजित अधिकार प्रयोग गरी नियमावली लगायतका कानून बने नबनेको अवस्थाको सुझाव प्रस्तुत गर्ने र ती सुझावको आधारमा मापन र मूल्यांकन गर्ने प्रणाली विकास गर्नु पर्दछ ।
प्रत्यायोजित विधायन सम्बन्धी कानून बनाउने समय सीमा ऐनमा नै तोक्ने व्यवस्था हुँदा कार्यपालिकालाई पनि सहज हुने देखिन्छ । त्यसैगरी ऐन बमोजिम बन्न पर्ने नियम कुन कुन विषयमा बनाउने भन्ने पनि ऐन बनाउँदा नै तोक्ने अभ्यास गर्नुपर्छ । ऐनको पूर्ण कार्यान्वयनको लागि सम्बद्ध मन्त्रालय÷निकायबाट नियमावली समयमै बनाउनु पर्ने र समितिलाई समेत प्रभावकारी बनाउनु पर्ने देखिन्छ ।
विद्यमान कानूनको निरन्तर सुधार एवं परिमार्जनसहित प्रत्यायोजित विधायन तत्कालै बनाउनु पर्ने गरी कानून एवं प्रणालीगत सुधार गर्नुपर्ने देखिन्छ । प्रत्यायोजित अधिकार प्रयोग गरी ऐन अन्तर्गत नियमावली तथा कार्यविधि एवं निर्देशिका बने वा नबनेको अवस्थाको आवधिक रुपमा मूल्यांकन गर्नेे व्यवस्था गरिनु पर्छ । त्यसैगरी मूल्यांकनको लागि समय समयमा अध्ययन अवलोकन गरी सुझाव प्राप्त गर्ने प्रणाली विकास गर्न सकेमा कानूनको प्रभावकारिता बढ्ने र कानूनको शासनलाई अझ सवलीकरण र सुदृढ बनाउन सहयोग पुग्छ । कानून बन्नका लागि बनाउने होइन, प्रयोग र प्रचलनका लागि बनाउनु पर्छ । संसद्ले ऐन बनाएर आफ्नो कर्तव्य पूरा भएको सम्झने होइन, आफूले बनाएको कानूनको उपयोग र उपभोग नागरिकले गर्न पाएका छन्, छैनन् भनेर अनुगमन र निर्देशन गर्ने अधिकार पनि स्वयं संसद्कै हो । यसैले प्रत्यायोजित अधिकार अन्तर्गत बन्ने कानूनहरुको तर्जुमा र कार्यान्वयनमा समेत संसद् समेत उत्तरदायी र जवाफदेही बन्नु पर्दछ ।
(लेखक नेपाल कानून आयोगका सहसचिव हुनुहुन्छ ।)
