मोहनमान स्वाँर
नेपालमा हालका दिनमा निकै चर्चाको विषय कर्मचारीतन्त्र (ब्युरोक्रेसी) बनेको छ । यसका सकारात्मक र नकारात्मक दुवै पक्ष देखिन्छन् । सकारात्मक पक्षबाट हेर्दा यसको व्यवस्थापन र सुधारको पाटो प्रमुख रूपमा देखापरेको छ । नकारात्मक पाटोबाट हेर्दा सबै खराबी र दोषको भागिदार कर्मचारतन्त्र र यससँग सम्बन्धित ट्रेड यूनियन हुन् । त्यसैले ट्रेड युनियनको अन्त्य र दास कर्मचारीतन्त्र निर्माण गर्दा समस्या समाधान हुनसक्छ भन्ने तर्क छ ।
नेपालमा अबको कर्मचारीतन्त्रको मोडेल कस्तो हुनेबारे चर्चा गर्नुपूर्व राजनीति र प्रशासनबीचको सम्बन्धलाई कसरी बुझ्ने भन्ने विषयको अध्ययन गरी कर्मचारीतन्त्रको मोडेलको परिकल्पना गर्नु वैज्ञानिक हुन जान्छ ।
राजनीति र प्रशासनबीचको सम्बन्ध
राजनीति र प्रशासन भिन्न हुन् र भिन्न होइनन् भन्नेबारे प्रशासनिक साहित्यहरूमा धेरै वर्षसम्म बहस चलेका छन् । सन् १८८७ मा विड्रो विल्सनले प्रशासनको अध्ययन द स्टुडियो अफ एडमिनिस्ट्रेसन लेखमा राजनीति र प्रशासन भिन्नै हुन् भन्ने धारणा व्यक्त गर्नुभएको छ । उहाँका अनुसार प्रशासनले कानुन तथा नीतिलाई वैज्ञानिक तथा व्यवस्थित ढङ्गले कार्यान्वयन गर्दछ । साथै प्रशासनिक प्रश्नहरू राजनीतिक प्रश्न होइनन् र प्रशासन राजनीतिको खास भागभन्दा बाहिर पर्छन् । सन् १९६० मा अमेरिकी सोसाइटी फर पब्लिक एडमिनिस्ट्रेसन गठन भयो । यसका सदस्यले तुलनात्मक प्रशासन समूह गठन गरे । यस समूहले तुलनात्मक प्रशासन अध्ययनमा जोड दियो । प्राज्ञिक क्षेत्रमा तुलनात्मक संस्कारको अध्ययनअन्तर्गत राजनीति र प्रशासनको तुलनात्मक अध्ययन एकीकृत ढङ्गबाट गर्नुका सट्टा छुट्टाछुट्टै रूपमा गर्न थाले । यसले गर्दा राजनीति र प्रशासन दुई भिन्न हुन् भन्ने कुरामा जोड पुग्यो । यसरी राजनीति र प्रशासन पृथक् हुन भन्ने विचार प्रारम्भदेखि नै बहसमा आयो र निरन्तर रूपले पृथकताको पक्षमा समर्थन जुट्न थाल्यो ।
राजनीति र प्रशासन भिन्न होइन
राजनीति र प्रशासन भिन्न होइन भन्ने धारणा हर्वट सिमोनले सन् १९४६ मा प्रोर्भस अफ एडमिनिस्टे«शन र सन् १९४७ मा एडमिनिस्टे«टिभ बिहेबियर नामक पुस्तक लेखेर सार्वजनिक प्रशासनिक विधामा व्यवहारवादको अवधारणा भिœयाउनुभयो । व्यवहारवादले राजनीति र प्रशासनलाई अलग गर्न सकिँदैन भन्ने कुराको वकालत गर्दछ । निर्णय प्रक्रियालाई प्रशासनिक प्रक्रियाको मूलभूत कार्यका रूपमा हेरिने गर्छ । राजनीतिक संलग्नताले कर्मचारीतन्त्रले पक्षपातपूर्ण तरिकाले अभ्यास गरेको कुरालाई नियन्त्रण गर्दछ । मूल्य स्वतन्त्रता देखिने प्रशासनले व्यवहारमा राजनीतिक औजारकै रूपमा काम गरेको हुन्छ भन्ने मान्यताको विकास व्यवहारवादले गरायो । यसैगरी पौल एच आउल हेप्पीलेवीले पनि नीति निर्माण राजनीतिक व्यक्तिबाट मात्र सम्भव नहुने र प्रशासकहरूको निर्णायक भूमिका हुने तथ्यमाथि प्रकाश पारे ।
सार्वजनिक प्रशासन भनेको नीति निर्माण हो तर यो आफँै मात्र स्वायत्तरूपले एक्लै पृथक् भई नीति निर्माण गर्ने होइन । यो अन्य धेरै नीतिनिर्मातामध्येको एक नीतिनिर्माता हो । सार्वजनिक प्रशासन जनताले सरकारलाई नियन्त्रण गर्ने उद्देश्य प्राप्ति गर्ने विभिन्न आधारभूत राजनीतिक प्रक्रियामध्ये एक हो भनी व्याख्या विश्लेषण गरेका छन् । सन् १९६८ देखि सुरु भएको नयाँ सार्वजनिक प्रशासनको अभियानले पनि राजनीति र प्रशासन फरक होइनन् एउटै हो भन्ने कुरा विश्लेषण गरेको छ । उत्तर व्यवहारवादको विद्वान डेभिड स्टनले राजनीति भनेको नीति निर्माण र कार्यान्वयन हो । यो दुवै काम गर्ने विषयसित सम्बन्धित छ भनी व्यख्या गरेका छन् । साथै नीति निर्माण र कार्यान्वयनमा प्रशासकको महŒवपूर्ण भूमिका हुने कुरा व्यक्त गरेका छन् । सन् १९७० को दशकदेखि सार्वजनिक प्रशासनको विधामा प्रतिनिधिमूलक कर्मचारीतन्त्रको अवधारणा चर्चामा आयो ।
कर्मचारीतन्त्रको अभ्यास
अभ्यासमा कर्मचारीतन्त्रका विभिन्न मोडेल पाइन्छन् । सङ्गठनात्मक किसिमले सङ्गठनका आधारभूत गुणका आधारमा यसलाई न त प्रशंसा न त आलोचनाको आधारमा यसको मोडेल तयार पारिन्छ । जसलाई सङ्गठनका आधारभूत गुणका आधारमा कर्मचारीतन्त्रको मोडेल तयार पारेको बुझिन्छ । यसैगरी यसको सकारात्मक र नकारात्मक प्रभावको आधारमा मोडेल पनि तयार पारिन्छ जसलाई सङ्गठनको दोष गुणको आधारमा मोडेल तयार पारेको बुझिन्छ । यसैगरी सङ्गठनको स्वभाव र गुणलाई मिश्रण गरेर पनि मोडेल तयार गरिन्छ । वर्तमान अवस्थामा अभ्यासमा रहेको कर्मचारीतन्त्रको मोडेलको कुरा गर्दा मूलतः राजनीति र प्रशासनलाई आधार मानी यसको मोडेल तयार पारेको देखिन्छ । विश्वमा विशेषगरी ब्युरोक्रेसीका भारतीय, चिनिया, फ्रेन्च, ब्रिटिश र अमेरिकी गरी पाँचवटा मोडेल प्रचलनमा छन् । भारतीय व्यूरोक्रेसीको मोडेललाई तटस्थ ब्युरोक्रेसीको रूपमा लिइन्छ । यस मोडेलमा राजनीति र प्रशासनबीचको सम्बन्धलाई प्राथमिकता दिइादैन । यहाँ राजनीति पार्टीमा कर्मचारीलाई सङ्गठित हुन बन्देज गरिएको छ । चिनियाा मोडेलको बयुरोक्रेसीको मोडेललाई स्थायी संस्था मानिँदैन । कम्युनिस्ट पार्टीको निर्देशन सर्वोपीर हुन्छ । यहाँका कर्मचारी समाजवाद र कम्युनिस्ट पार्टीका अधीनस्थ हुन्छन् । फ्रेन्च मोडेलमा कर्मचारीतन्त्रलाई राजनीति गर्न पूर्ण छुट दिइएको हुन्छ ।
यहाँको कर्मचारीलाई कामको निश्चित लक्ष्य तोकिएको हुन्छ । आफूलाई तोकिएको लक्ष्य पूरा गरेपछि कर्मचारी स्वतन्त्र रहने व्यवस्था छ । ब्रिटिश मोडेलको कुरा गर्दा कर्मचारीले आफूलाई तोकिएको समयमा कार्यालयको काम इमानदारीपूर्वक वहन गर्नुपर्दछ । कार्यालय समय अघिपछि उनीहरू स्वतन्त्र रहन्छन् । यसैगरी अमेरिकी मोडेलको ब्युरोक्रेसी स्थायी हँुदैन । सत्तासीन राष्ट्रपति र मन्त्रिपरिषद्को निर्देशनमा अमेरिकाको ब्युरोक्रेसीले काम गर्नुपर्दछ । राज्यले आवश्यक ठानेमा यहाँका कर्मचारीलाई जुनसुकै बेला पदमुक्त गर्न सक्छ । नेपालको ब्युरोक्रेसीमा राजनीति र प्रशासनबीचको सम्बन्धमा अस्पष्टता देखिन्छ । सीमित वर्गको प्रतिनिधित्व भएको र असमावेशी मोडेलको नेपालको ब्युरोक्रेसी छ । विश्वमा प्रचलित विभिन्न मोडेलबाट अंश–अंशमा अनुसरण गरेको मिश्रित मोडेल जस्तो पनि यहाँको ब्युरोक्रेसी मोडेल देखिन्छ । साथै पुरानो सोच र मानसिकताले ग्रस्त यथास्थितिवादी ब्युरोक्रेसीको मोडेल नेपाली मोडेल हो ।
अबको मोडेल ः
वर्तमान अवस्थामा नेपालमा ब्युरोक्रेसीसँग सम्बन्धित ऐन, कानुन निर्माण तथा संशोधनको अभ्यास भइरहेको छ । पुरानो राजनीतिक प्रणाली भत्किएर नयाँ राजनीतिक प्रणाली निर्माण भएको छ । अबको मोडेलमा राजनीति र प्रशासनबीचको सम्बन्धको कुरा स्पष्ट हुन आवश्यक छ । त्यसैले प्रशासन र राजनीति एउटै हो र फरक हुन् भन्ने दुवै धाराणालाई वैज्ञानिक मान्न सकिँदैन । राजनीति र प्रशासन न त पूर्णरूपले एकै हुन् न त पूर्णरूपले भिन्न नै हुन् । यी दुवै एक अर्कामा आश्रित, पूर्ण अन्तरसम्बन्ध भएका एक अर्काका परिपूरक हुन् भन्ने मान्यताको आधारमा अबको ब्युरोक्रेसीको पहिलो मोडेल तर्जुमा गर्नु आवश्यक छ । यसैगरी अबको ब्युरोक्रेसीको मोडेल वैचारिक र व्यावहारिक हुन आवश्यक छ । ब्युरोक्रेसी राजनीतिक, वैचारिक र दार्शनिक हुनुका साथै दक्ष र व्यावसायिक ब्युरोक्रेसीको आवश्यकता छ ।
वैचारिक रूपले लेस ब्युरोक्रेसीले मात्र राजनीतिक पार्टीको नेतृत्व गर्ने सरकारको विचार, राजनीति र दर्शनलाई आत्मसात् गरी सरकारका कार्यक्रम अगाडि बढाउन सक्छ । त्यसैले आधुनिक प्रविधि र ज्ञानले युक्त सम्बन्धित विषयको दक्षता हासिल गरेको दक्ष एवं व्यवसायिक ब्युरोक्रेसीको आवश्यकता पर्दछ । यसरी वैचारिक र व्यावसायिक ब्युरोक्रेसी अबको नेपालको दोस्रो मोडेल बन्न आवश्यक छ । यसैगरी तेस्रो समावेशी मोडेल हो । नेपालमा विभिन्न जातजाति, भाषा, संस्कृति, लिङ्ग र वर्गका मानिस नेपालको विभिन्न भूगोलमा बसोवास गर्छन् । जनसङ्ख्याको आधारमा सबैको प्रतिनिधित्व हुनेगरी समावेशी मोडेल हुन आवश्यक छ । चौथो मोडेलका रूपमा स्वाधीन ब्युरोक्रेसी मोडेल हो । नेपालको अर्थतन्त्र दलाल पुँजीको नियन्त्रणमा छ र यसलाई नेपालको ब्युरोक्रेसीले सघाइरहेको छ । दलाल पुँजीले गर्दा राष्ट्रिय पुँजीको विकास हुन सकिरहेको छैन । जसले गर्दा उत्पादन शक्तिको विकास र उत्पादनमा वृद्धि भएको छैन । त्यसैले अबको ब्युरोक्रेसीको मोडेल स्वाधीन राष्ट्रिय अर्थतन्त्रको विकास र राष्ट्रिय पुँजीपति वर्गलाई प्रोत्साहन गर्ने स्वाधीन ब्युरोक्रेसी मोडेल अबको आवश्यकता हो । ब्युरोक्रेसीको पाँचौँ मोडेल विकास मोडेल तर्जुमा गर्न सकिन्छ । सरकारको प्रतिनिधिको रूपमा विकास प्रशासनलाई अघि बढाउनु, समुदाय परिचालन गर्नु, विकासका लागि साधनस्रोत परिचालनका साथै परिवर्तनका संवाहकका रूपमा भूमिका निर्वाह गर्न विकासे मोडेलको ब्युरोक्रेसी अबको आवश्यकता हो । छैटौँ मोडेलको रूपमा राष्ट्रियताको भावना ब्युरोक्रेसी मोडेल हुनसक्छ । अबको ब्युरोक्रेसीको मोडेल राष्ट्रियताको भावनाले ओतप्रोत हुनुपर्दछ ।
असमान सन्धि, आर्थिक परनिर्भरता सांस्कृतिक एवं भौगोलिक अतिक्रमणका विपक्षमा उभिन सक्ने राष्ट्रियताको भावनाले परिपूर्ण अबको ब्युरोक्रेसीको मोडेलको आवश्यकता छ । सातौँ मोडेलका रूपमा परिवर्तनकारी मोडेल हो । नेपालका विभिन्न आन्दोलनबाट प्राप्त उपलब्धिलाई संस्थागत गर्दै बाँकी उपलब्धिका लागि जागरूक ब्युरोक्रेसी परिवर्तनकारी मोडेल हो । त्यसैले सङ्घीयता, गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्ष समावेशी लगायतका उपलब्धिलाई संस्थागत गर्दै नेपालको संविधानले परिकल्पना गरेको समाजवादको आधार निर्माण गर्दै सुखी नेपाली, समृद्ध नेपाल निर्माण गर्न परिवर्तनकारी कर्मचारीतन्त्र आजको आवश्यकता हो । नेपालको कर्मचारीतन्त्रको मोडेल तय गरिसकेपछि यससँग सम्बन्धित ऐन, नियम तर्जुमा संशोधन र परिमार्जन गर्नु वैज्ञानिक हुन जान्छ ।
(लेखक विश्व ट्रेड युनियन महासङ्घ आर्थिक नियन्त्रण कमिटीका सदस्य हुनुहुन्छ ।)
