गोपीनाथ मैनाली
सत्तरीको दशकदेखि प्रशासन सुधारलाई संरचनात्मक सुधारको साँघुरो दृष्टिबाट मात्र नहेरी समग्र सार्वजनिक क्षेत्रको पुनर्संरचना र राज्यलाई सक्षम व्यवस्थापकका रूपमा हेर्ने प्रवृत्तिले स्थान पायो । नब्बेको दशकमा आइपुग्दा प्रशासनको वैयक्तिक क्षमता, विकास प्रशासन, कार्यविधि सरलीकरणजस्ता पक्षलाई एकाङ्की रूपमा नहेरी ‘प्रशासन होइन, व्यवस्थापन’ भन्ने व्यवस्थापकीय संस्कार राज्य प्रणालीभित्र प्रवेश गराउने काम भयो ।
प्रशासनलाई व्यवस्थापनमा परिणत गर्नु भनेको आफैँमा क्रान्तिकारी सोच थियो । प्रशासन लोते, भद्दा, भीमकाय तर कम उत्पादकत्व दिने, अन्तरनिहित कमजोरी भएको, ब्युरोप्याथोलोजीबाट ग्रसित र घुमाउरो जवाफदेहितामा रहेकाले प्रशासनका सेवाग्राही उसबाट सन्तुष्ट थिएनन् । यता नीति निर्माताहरू पनि प्रशासनिक कार्यशैलीको विकल्पको पक्षमा थिए । विकल्पलाई साथ दिन त्यस दशकमा नयाँ दक्षिणपन्थी विचारधारा, अर्थशास्त्रीय सिद्धान्त, सार्वजनिक छनोटका सिद्धान्तजस्ता वैचारिक अवधारणाले पनि मद्दत पु¥याए भने विश्वव्यापीकरणले मुलुकहरूबीचका प्रशासनिक एवं शासकीय मान्यतालाई पनि पुनर्बोधले व्यावहारिक दबाब पार्दै ल्याएको थियो ।
सेवाग्राहीलाई विकल्प र चयनको अवसर दिनुपर्ने, कार्यकुशल सेवा माग गर्ने अधिकार सुनिश्चित गर्नुपर्ने, सामाजिक पृष्ठपोषण र त्यसप्रति शीघ्र प्रतिक्रिया दिनुपर्ने र जसका लागि संस्था खडा भएकोे छ, उनीहरूप्रति नै ती संस्था प्रत्यक्ष जवाफदेही हुनुपर्ने मान्यताले बल पाएकाले सार्वजनिक क्षेत्रमा पनि व्यवस्थापनवादको सिद्धान्तलाई सीमित रूपमा उपयोग गर्न थालियो । क्रिस्टोफर हुड तथा पोलिटजस्ता प्रशासनविद्ले यस वैचारिक अवधारणालाई विस्तृत रूप दिए । वैचारिक रूपबाट मात्र होइन, व्यावहारिक रूपमा हेर्दा पनि असीको दशकमा आइपुग्दा राज्यमाथि थुप्रै दबाब पर्न थाल्यो । ती दबाबका स्वरूपहरू प्रमुखतः थोरै साधनबाट धेरै उपलब्धिको माग, छिटोछरितो सेवा पाउने नागरिक दबाब, आफ्ना मतदाताप्रति छिटो सेवा दिने राजनीतिक दबाब र विश्वव्यापीकरणको दबाब थिए । फलस्वरूप सार्वजनिक क्षेत्रमा पनि निजी क्षेत्रमा अपनाइएको व्यवस्थापनवादलाई अपनाउने आधार बन्यो ।
यसर्थ नब्बेको दशकमा आइनपुग्दै निजी र सार्वजनिक क्षेत्रको व्यवस्थापनबीच कतिपय कुरामा समानता आइसकेको थियो । निजी क्षेत्रका उत्कृष्ट व्यवहारलाई सार्वजनिक क्षेत्रमा प्रत्यार्पण गर्ने प्रवृत्तिले गर्दा ‘व्यवस्थापन भनेको एकै हो, चाहे त्यो सार्वजनिक वा निजी क्षेत्रमा नै किन नरहोस्’ भन्ने निष्कर्ष निकालियोे । त्यसैले प्रशासनिक अवधारणा मात्र बदलिएको होइन कि भाषा, शैली, वृत्ति व्यवस्था तथा कार्यसम्पादन सूचकबीच पनि समानता देखियो ।
प्रमुखतः निजी क्षेत्रका उत्कृष्ट शैली तथा पद्धतिलाई सार्वजनिक क्षेत्रमा प्रवेश गराई प्रशासनलाई जनमुखी, नतिजामुखी तथा मूल्यबोधी बनाउने प्रक्रियाको नाम नै नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापन हो । यसका (क) नतिजातर्फको अभिमुखीकरण, (ख) सानो, छरितो र कार्यमूलक सङ्गठन संरचना, (ग) बजार अभिमुखीकरण, (घ) व्यवस्थापन लचकता र (ङ) प्रत्यक्ष उत्तरदायित्वजस्ता विशेष गुण रहेका छन्, जसले मितव्ययी, कार्यकुशल र प्रभावकारी सार्वजनिक सेवा पाउने नागरिक हक संरक्षित गर्छ भन्ने मान्यता राखिएको छ ।
यी सबै कुरा सार्वजनिक क्षेत्रमा रहनु भनेको सार्वजनिक क्षेत्रमा पनि बजारका सिद्धान्त र शैली (मार्केट डायनामिक्स) अपनाउनु हो ।
नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनको आदर्श प्रयोगकर्ता मुलुकहरूमा सङ्गठन संरचनालाई एजेन्सीकरण गरी निर्धारित लक्ष्य प्राप्तिका लागि कार्यस्वायत्तता दिने गरिन्छ । यो कार्यसम्पादन करारको माथिल्लो स्वरूप हो । यसभित्र वस्तु तथा सेवा उत्पादन गरी निर्धारित उद्देश्य प्राप्तिका लागि व्यवस्थापनलाई नै स्वायत्तता दिने, कार्यसम्पादन परिसूचकको स्थापना गर्ने र सम्पादित कामका आधारमा व्यक्ति तथा निकायको मूल्याङ्कन गर्ने गरिन्छ । साथै जनतासँग प्रत्यक्ष उत्तरदायित्व निर्वाहका लागि उत्तरदायित्वका रेखाहरू अधोमुखी मात्र होइन, उध्र्वमुखी र समतलीय रूपमा पनि निश्चित गरिन्छ र व्यवस्थापनलाई नतिजा एवं मूल्यप्रति प्रत्यक्ष केन्द्रित गरिन्छ । यसले सिक्दै र गर्दै जाने पद्धतिका आधारमा गल्ती कमजोरीको निराकरण हुन गई सेवाग्राहीको चाहनालाई अनुभूत तहमा नै पूरा गर्न सकिने मान्यता राख्छ ।
अहिले के नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापन सार्वजनिक क्षेत्रमा पूरै रूपमा लागू गर्न सकिन्छ वा यो नै सबै खाले व्यवस्थापन प्रश्नको एउटै रामवाण उत्तर हो भन्ने विवादसहितको बहस चल्ने गरेको छ । यसका कतिपय पक्ष र प्रवृत्ति राम्रो देखिएको अस्ट्रेलिया, न्युजिल्यान्ड, बेलायतको अनुभवबाट प्रमाणित भएको छ भने त्यहीँको अनुभवका आधारमा केही चुनौती पनि देखिएका छन् । जस्तो कि, सार्वजनिक सेवा मूल्यसम्बोधी हुन्छ । त्यसैले ‘हस्पिटलको सेवा होटलको जस्तो’ देखिन्छ ।
अर्को शब्दमा नागरिक कल्याण र सामाजिक न्यायभन्दा आर्थिक दक्षतामा ध्यान दिइन्छ । दोस्रो, सबै नागरिक ग्राहक हुँदैनन्, सबै क्षेत्रमा नागरिकलाई ग्राहकको व्यवहार गर्न पनि हुँदैन । तेस्रो, मूल्य तिर्न नसक्नेका लागि नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनले केही गर्दैन । त्यसैले आर्थिक बजारमा सफल भएका कुरा राजनीतिक बजारमा त्यै रूपमा लागू गर्न सकिँदैन । चौथो, यसले राजनीतिक जवाफदेहितालाई बजार वा करारमा समर्पण गराउँछ । पाँचाँै, सार्वजनिक क्षेत्रका सेवाहरू व्यापारिक रूपमा मापन गर्न पनि सकिँदैन । सकिए पनि निकै कठिन हुन्छ ।
छैटौँ, यसले राज्यलाई करारी निकायमा पु¥याउँदाको दीर्घकालीन दृष्टिकोणमा कस्तो असर पर्छ, सोको मूल्याङ्कन नगरिकनै त्यत्तिकै समर्थन वा विरोध गर्न उचित हुँदैन । सातौँ, सबै कार्यको अन्तिम जिम्मेवारी लिने संस्था भनेको राज्य हो । राज्यको क्षमता, संस्थात्मक सम्झना, राजस्वजस्ता पक्षमा यसले पार्ने प्रभाव पनि दीर्घकालीन रूपमा अनुकूल देखिँदैन । साथै व्यवस्थापन सुधार सामाजिक परिवेशसँग मेल नखाने भए यसले विकृति पनि ल्याउँछ । त्यसैले सबैखाले समाजमा एकै प्रकारको व्यवस्थापन ढाँचा÷शैली कार्यमूलक पनि हुँदैन । जस्तो कि, न्युजिल्यान्डमा सफलता पाएको कार्यसम्पादन तलब जर्मनीमा त्यै रूपमा सफल भएन ।
नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापन राज्य वा यसको वैधानिकताको विकल्पमा आएको पटक्कै होइन, जुन यदाकदा सोचिएको देखिन्छ । यो राज्य प्रणालीलाई प्रभावकारी र जवाफदेही बनाई मौद्रिक मूल्य सार्थकताको पुष्टि गर्ने संयन्त्र मात्र हो । त्यसैले यसको त्यत्तिकै समर्थन वा अन्धविरोध गरिनु नै अव्यावहारिक हुन आउँछ । यसलाई हाम्रो सङ्गठनात्मक संरचना र आवश्यकताका आधारमा मात्र प्रयोग गरिनुपर्छ । पोलिट तथा हुडले पनि यसलाई यही रूपमा लिएका छन् ।
यसर्थ हाम्रो सन्दर्भमा नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनलाई कार्य प्रणालीको निक्षेपण गरी सेवा लागत घटाउने सन्दर्भमा फिल्डस्तरका कार्यालय (गाउँपालिका, नगरपालिकाजस्ता स्थानीय तह र विषयगत मन्त्रालयका स्थानीय संरचनामा)मा छानिएका सेवा वितरण निकायलाई कार्यसम्पादन सम्झौता गरी थप स्वायत्तता दिनुपर्ने क्षेत्रमा (सरकारी संस्थान, विकास बोर्ड र सेवा उत्पादक सरकारी निकायमा), हुलाक सेवाजस्तो सार्वजनिक सेवालाई जनस्तरमा पु¥याउन संस्थानीकरण गर्ने सन्दर्भमा, कार्यसम्पादन तलब र प्रोत्साहनका लागि, कार्यसम्पादन सूचक स्थापना गरी अन्तरनिकाय कार्य प्रतिस्पर्धा गर्न, सङ्गठनमा नयाँ सोच, कार्यशैली र व्यवहारलाई प्रोत्साहन गर्न र कार्यसम्पादन करार गर्नका लागि अपनाउन सकिन्छ ।
नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनले सार्वजनिक क्षेत्रको कार्यशैलीलाई प्रतिस्पर्धात्मक, कार्यमूलक, जवाफदेही एवं लागतप्रभावी पारी उद्देश्यमूलक बनाउन जोड दिन्छ । यो राज्य पुनर्बोधको संयत्र पनि हो तर यसलाई बिनातयारी सबै क्षेत्रमा लागू गरिएमा सङ्क्रमणमा देखिने समस्याका कारणले भने ठूलो मूल्य चुकाउनुपर्ने हुन्छ । विगतको हाम्रो यस सन्दर्भको सीमित प्रयोगले पनि त्यसै भन्छ । त्यसैले आन्तरिक क्षमताको विकास गरी कार्यसंस्कृति निर्माण गर्ने साधनका रूपमा छानिएको क्षेत्रमा मात्र यसलाई लागू गर्नु हाम्रा सन्दर्भमा श्रेयष्कर हुन्छ । प्रायः कार्यसञ्चालन तहमा यसलाई लागू गर्न सकिन्छ तर केन्द्रको नियमन र कार्यसम्पादन अनुगमन क्षमता सुदृढ नपारी यसलाई प्रयोग गर्नु हुँदैन ।
नब्बेको दशकबाट सरकारको पुनर्बोधको सिद्धान्तले नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनलाई परिस्करण गरेको छ । नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनको अवधारणा सरकारको पुनर्बोधको अवधारणा थियो तर त्यो मात्र पूर्ण थिएन । बजारवाद मात्र सरकारको पुनर्बोध होइन, त्यसैले यसभन्दा माथि रहेर हेरिनुपर्ने धारणा डेभिड ओब्सर्न, पिटर प्लास्त्रिक, क्रिष्टोफर हुड, अल अलगोरजस्ता विद्वान्हरूले गरे, जुन वास्तविक रूपमा सरकारको पुनर्बोध थियो । अहिले पनि सेवा लागतको न्यूनीकरण, छरितो र कार्यमूलक सङ्गठन, सेवा प्रदायक र सेवाग्राहीको सम्बन्ध विकासमा नै सार्वजनिक व्यवस्थापनका क्षेत्रमा सुधारका नयाँ–नयाँ अवधारणा विकास हुँदै आएका छन् । यस क्रमलाई नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनले महìवपूर्ण पृष्ठाधार दिएको छ ।
