सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापन

गोपीनाथ मैनाली

भनिन्छ सरकार नै वित्त हो । सरकारले जे गर्छ, त्यसबाट कि आय सिर्जना हुन्छ वा खर्च । सार्वजनिक खर्चका माध्यमबाट राज्य आधारभूत सेवा र नीति कार्यक्रम लिएर जनतासम्म पुग्ने गर्दछ । खर्चमार्फत नै सार्वजनिक संरचना आफ्ना दायित्व पूरा गर्ने सामथ्र्य राख्दछन् भने सर्वसाधारणको दैनन्दिनी आवश्यकता पूरा गर्दै भविष्यका अपेक्षालाई सुनिश्चित हुने गर्दछ । राज्य क्रियाशीलताको आधार नै सार्वजनिक खर्च हो । अर्थशास्त्री जे एम किन्जका अनुसार अल्पकालमा प्रभावकारी माग सिर्जना गरी दीर्घकालमा पूर्ण रोजगारी सिर्जना गर्न पनि सार्वजनिक खर्च उत्प्रेरक हो । लोकतन्त्रमा सार्वजनिक खर्च नै जनइच्छा संस्थागत गर्ने माध्यम हो । त्यसैले सार्वजनिक खर्च विनियोजनका सिद्धान्त र खर्च सावधानीका कठोर अनुशासनको माग गर्दछ ।

शास्त्रीय अर्थशास्त्रीका मान्यतामा सरकारका तुलनामा निजी क्षेत्रसँग विनियोजन कुशलता हुने भएकोले सरकारले कम खर्च गर्नुपर्छ । उनीहरूको निष्कर्षमा सरकारभन्दा निजी क्षेत्र उत्पादक छ । तर आधुनिक लोककल्याणकारी राज्य त्यसो भनेर नागरिक दायित्वबाट पर रहन सक्दैन । सरकारको आयतन र जनअकाङ्क्षा साथ खर्चको आयतन पनि बढ्दै जान्छ । छरितो सरकारको विश्वव्यापी लहर आए पनि आधुनिक राज्य प्रणाली कल्याणकारिता र विकासको भूमिकाबाट पृथक रहन सक्दैन । छरितो सरकारको अवधारणामा न्याय, शान्ति व्यवस्था, वैदेशिक सम्बन्ध र केही आधारभूत क्षेत्रमा मात्र राज्य संलग्न रही अन्य कार्यमा सरकार बाहिरका संयन्त्रलाई प्रोत्साहन गर्ने मान्यता राखिन्छ । कल्याणकारी राज्यमा शिक्षा, स्वास्थ्य, न्याय, सामाजिक सुरक्षा र संरक्षण, विपन्न तथा लक्षित वर्गको समुत्थानलगायतका क्षेत्रमा राज्य प्रत्यक्ष संलग्न रहन्छ । विकासमूलक राज्यमा राज्य लोककल्याणकारी मात्र भएर सुख पाउँदैन, सार्वजनिक पूर्वाधार, औद्योगिक वातावरण निर्माण, अन्य पात्रको क्षमता निर्माण, अनुसन्धान र विकासमा समेत राज्यले खर्च गर्नुपर्ने हुन्छ । राज्य बाहिरका पात्रहरूलाई परिचालन गर्न पनि सार्वजनिक खर्चले माग, प्रभाव र उत्प्रेरण गर्दछ ।

खर्चको प्रवृत्ति एक पटक कुनै खर्चमा हात हालेपछि खर्च घटाउन नसक्ने खालको हुन्छ, कुनै बहानामा खर्च भई नै रहन्छ । अर्थशास्त्री वाग्नरका अनुसार, सरकारको प्रशासनिक र सुरक्षात्मक खर्चको विस्तृति, सामाजिक र लोककल्याणकारी कार्यको बढ्दो क्रम र प्रविधि परिवर्तन एवं सार्वजनिक लगानीका कारण सार्वजनिक खर्चको माग निरन्तर बढ्छ । वाइजम्यान र पिककले निष्कर्षमा युद्ध, विपद्जस्ता सामाजिक दायित्व पूरा गर्दा सरकारको खर्च पुरानोबाट नयाँमा पुग्छ तर पूर्ववत् अवस्थामा फर्किन सक्दैन । नागरिक चेतनासँगै माग हुने नयाँ नयाँ सेवा, स्वाद र सन्तुष्टिका कारण पनि सार्वजनिक खर्च विस्तारको क्रममा रहन्छ । वाग्नरको अवधारणा मागमा आधारित छ भने वाइजम्यान र पिककको पूर्तिमा आधारित । तेस्रो सिद्धान्त वुमोलको उत्पादकत्व न्यूनता परिकल्पना (प्राडक्टिीभिटी ल्याग हाइपोथेसिस) अनुसार कतिपय क्षेत्रमा सरकारले निजी क्षेत्रको मूल्य चुकाउन पनि लगानी गर्नुपरेको हुन्छ तर सरकार उतिनै उत्पादन गर्न पनि अत्यधिक लगानीको प्रवृत्तिमा रहन्छ । कोलिन क्लार्कको क्रिटिकल लिमिट सिद्धान्तअनुसार सरकारी खर्च अनुपात कुल राष्ट्रिय आयको २५ प्रतिशत नाघेमा अर्थव्यवस्थामा असन्तुलन आउँछ । सैद्धान्तिक अवधारणा जेजस्ता भए पनि व्यावहारिक रूपमा राजनीतिक समाजको दर्शन र इच्छा, विगतको खर्च परम्परा र दायित्व, सार्वजनिक प्रशासनको दक्षता र सरकारभन्दा बाहिरका पात्रको क्षमतामा नै सार्वजनिक खर्चको स्तर एवं आयतन निर्धारण हुन्छ ।

खर्चको स्वभाव, उपयोगिता र असरका आधारमा सार्वजनिक खर्चको वर्गीकरण गरिन्छ । वित्तशास्त्री डाल्टनले कार्यात्मक र कार्यालयगत वर्गीकरण गरेका छन् भने प्रो पिगुले हस्तान्तरण र गैरहस्तान्तरणीय खर्चका आधारमा वर्गीकरण गरेका छन् । एच सी आदमले सुरक्षा खर्च, व्यापारिक खर्च, विकास खर्चमा र शिराजले प्राथमिक र द्वितीयक खर्च भनी वर्गीकरण गरेका छन् । योजनाबद्ध विकास सुरुसाथ नेपाल सरकारले विकास र साधारण खर्च भनी वर्गीकरण गरेको थियो । विश्व विकास प्रतिवेदन १९८८ ले पहिलो पटक उपभोग खर्च, लगानी र हस्तान्तरण खर्च गरी आधुनिक वर्गीकरण ग-यो । अहिले अधिकांश मुलुकले अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोषको सरकारी वित्तीय सूचना (जिएफएस)–२०१४ अनुसार चालू खर्च, पँुजीगत लगानी र वित्तीय व्यवस्था भनी तीन प्रकारले खर्च वर्गीकरण गर्दै आएका छन् । नेपाल सरकारको बजेट प्रणालीले पनि जिएफएस–२०१४ लाई आधार मानेको छ ।

सार्वजनिक खर्चलाई जनमुखी र उत्पादक बनाउन बजेट तर्जुमा र खर्च गर्दा खास सिद्धान्त अवलम्बन गर्ने अभ्यास छ, जसलाई सार्वजनिक खर्चका सिद्धान्त भनिन्छ । डाल्टन, टेलर र मस्ग्रेभले सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापन गर्दा अधिकतम हित, मितव्ययिता, स्वीकृति, सन्तुलन, लचकता, उत्पादकत्व, समान वितरण र तटस्थताको सिद्धान्तमा आधारित हुनुपर्ने मान्यता राखेका छन् । सरकारहरूमा खर्चको चाप बढ्दै गएपछि सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनको अवधारणा विकास भएको छ । सयको दशकबाट खर्च व्यवस्थापनको कार्यसूचीले निकै महìव पाएको छ, किनकी सरकारले सकीनसकी धेरै दायित्व लिन थाल्यो तर समयमा कार्यसम्पादन गर्ने क्षमता गुमाउन पुग्यो । खर्चहरू प्राथमिकताका क्षेत्रमा देखिएनन्, राष्ट्रिय नीति तथा कार्यक्रम कार्यान्वयनमा प्रतिकूलता देखायो । विकासोन्मुख मुलुकका सरकारहरूलाई प्रतिबद्ध खर्च धान्न पनि हम्मे प¥यो, तर स्रोत परिचालनका अतिरिक्त क्षेत्र साह्रै सीमित देखिए । गरिबी र असमानता घटेन । यस अवस्थामा खर्च व्यवस्थापनका लगि तीन रणनीतिक स्तम्भ समष्टिगत आर्थिक अनुशासन, विनियोजना दक्षता र कार्यसञ्चालन दक्षता अख्तियार गरिन थालिएको छ । सरकारको राजस्व क्षमता, सार्वजनिक ऋण तथा र सार्वजनिक खर्चबीचको उपयुक्त सम्बन्ध भएपछि समष्टिगत तहको आर्थिक अनुशासन कायम हुन्छ । त्यस्तै राज्यले अख्तियार गरेको नीति प्राथमिकतामा मात्र साधनको विनियोजन गर्नु विनियोजन दक्षता हो । विनियोजित साधनले उपयुक्त गुणस्तरको सार्वजनिक सेवा उपयुक्त समयमा दिन सक्ने व्यवस्था कार्यसञ्चालन दक्षता हो ।

नेपालमा नवौंँ योजनाबाट खर्च व्यवस्थापनको नयाँ अवधारणा सुरु भयो । साधारण खर्चको आकाशिदो प्रवृत्ति, आर्थिक क्रियाकलाप खासै विस्तार हुन नसकेको अवस्था, साँघुरो कराधार, बढ्दो ऋण भार, धेरै आयोजना तर थोरै साधन विनियोजन, उदारीकरणको नीति अख्तियार गरे पनि सार्वजनिक क्षेत्रले नै धेरैजसो क्षेत्रमा संलग्नता राख्नुपर्ने बाध्यताले वित्तीय असन्तुलन बढ्दै थियो । यस अवस्थामा सार्वजनिक खर्चलाई राजस्व क्षमतासँग आबद्ध गराउनु र लगानीलाई उत्पादक बनाउनुको विकल्प थिएन । यिनै कुरालाई केन्द्रबिन्दुमा राखेर २०५७ मा सार्वजनिक खर्च पुनरावलोकन समिति गठन गरियो ।

समितिले खर्च, विनियोजन, आयोजना प्राथमिकीकरण, बजेट प्रणाली, कोष व्यवस्थापन, पूर्व कोषित निवृत्तिभरण, कार्यक्रम तथा साधारण खर्चका मापदण्डलगायत विभिन्न क्षेत्रमा १४८ बुँदाको सुझाव दियो । दशौँ योजनाबाट सार्वजनिक खर्च व्यवस्थित गर्ने नीतिअनुरूप आयोजना प्राथमिकीकरणका आधार स्थापना, मध्यम अवधिको खर्च संरचना, नतिजामूलक अनुगमन, क्षेत्रगत व्यावसायिक योजनाका काम भए भने पछिल्ला दिनमा बजेट कोडिङ र एकल खाता भुक्तानी प्रणाली कार्यान्वयनमा ल्याइएको छ । २०७७ सालबाट कार्यान्वयनमा ल्याइएको क्रियाकलापमा आधारित लेखा प्रणालीले बजेटका क्रियाकलापमा रहेर मात्र खर्च गर्ने प्रणालीगत नियन्त्रण स्वचालित पारेको छ । साथै स्थानीय तह खर्च व्यवस्थापन प्रणाली (सुत्र) र प्रदेश तहमा कार्यान्वयनमा रहेको लेखा सूचना प्रणालीका कारण सार्वजनिक खर्चलाई नियमित गर्ने स्वचालित आधार खडा भएको छ । दोस्रो चरणमा लागू भइरहेको सार्वजनिक खर्च तथा वित्तीय उत्तरदायित्वले खर्च व्यवस्थानमा संलग्न रहने निकायको क्षमता विकासलाई सघाउँदै आएको छ । आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ ले खर्च पदाधिकारीका जिम्मेवारी र दायित्वसमेत किटानी गरी तदनुरूप काम नहुँदा कारबाही हुने व्यवस्था गरेको छ । यी प्रयासबाट सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन सुधार शासकीय सुधारको महìवपूर्ण रणनीति हो भन्ने पुष्टि भएको छ ।

विभिन्न सुधार प्रयासका बीच पनि बजेट तर्जुमामा विनियोजनका सिद्धान्तहरू परिपालन भएका छैनन् भने खर्चको मात्रा र गुणस्तर दुवैमा सन्तोष लिने ठाउँ छैन । विनियोजन र खर्चबीच ठूलो खाडल छ । उपभोग तथा वित्तीय व्यवस्थातर्फ विनियोजित रकम पूरै खर्च हुने गरेको छ भने पुँजीगततर्फ गत वर्षमा ६५ प्रतिशत मात्र खर्च भयो । वैदेशिक सहायताको खर्च स्तर निकै कम छ । स्थानीय तहको खर्च प्रतिशत ७८.८१ मात्र छ । विगत केही वर्षको खर्च विश्लेषण गर्दा चालू खर्च ९० प्रतिशतमाथि रहने र पुँजीगत खर्च ७५ प्रतिशत तल रहने प्रवृत्ति छ । त्यस्तै वैदेशिक सहायता प्रशोचन क्षमता पनि कमजोर छ । सम्पन्न आयोजनाको खर्च शोधभर्ना लिन बाँकी रकम पनि ठूलो छ ।

धेरै खर्च आर्थिक वर्षको अन्तमा हुने प्रवृत्ति घटेको छैन, यसले खर्चको गुणस्तरलाई चुनौती दिएको छ । स्थानीय तहमा प्रणाली निर्माण भइनसकेकाले खर्चको आयतन र स्तर दुवै सुधारका पर्खाइमा छन् । तहगत सरकारका वार्षिक कार्यक्रमबीचको समन्वय र राष्ट्रिय सोचबीच समन्वय छैन, एकै आयोजनामा दोहोरो खर्च हुने सम्भावना छ । स्थानीय र प्रदेश बजेट प्रणालीमा क्षमता विकास जरुरी देखिएको छ । सुरुदेखि नै प्रतिबद्ध खर्च सीमामा राख्ने काम नभएपछि यसले पनि अत्याउने छ । बेरुजुलाई खर्च गुणस्तरको आधार मान्दा आर्थिक अनुशासनमा प्रशस्त सुधार गर्नुपर्ने देखिन्छ । विनियोजनका सिद्धान्त र मानक स्थापित छैनन् । आयोजना बैङ्क स्थापना गरी स्रोतको प्राथमिकीकरण गर्नुपर्नेमा त्यसो हुन सकेको छैन । मध्यकालीन खर्च संरचना औपचारिकतामा छ । विकास साझेदारहरू प्रत्यक्ष भुक्तानी, वस्तुगत अनुदान र प्राविधिक सहायतालाई बजेट बाहिर राख्न ललायित छन् । यसर्थ सार्वजनिक खर्च सुधारका क्षेत्रहरू प्रशस्त छन् ।