अर्जुनकुमार खड्का
शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त बमोजिम कार्यपालिका, न्यायपालिका तथा व्यवस्थापिका राज्यका तीन अंगहरूको कार्यप्रकृति भिन्न—भिन्न भए पनि यी तीनै अङ्गको अन्तरसम्बन्ध र त्यसबाट नागरिकलाई पर्न सक्ने प्रभावका आधारमा यी अङ्गले आफू खुसी आ—आफ्ना अधिकार क्षेत्रको प्रयोग गरेको अवस्थामा शासन सञ्चालनमा जटिलता उत्पन्न हुन सक्छ । राज्यका तीन अङ्गबीच समुचित शक्ति सन्तुलनको अभावले त्यस्ता अङ्गबीच शक्ति र अधिकारका लागि द्वन्द्वात्मक अवस्थाको सिर्जना गर्ने मात्र होइन कि शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तलाई नै धराशायी पर्न सक्ने सम्भावना रहन्छ ।
राज्यका सबै निकायहरू जवाफदेही तथा उत्तरदायी हुनुपर्दछ भन्ने मान्यतामा आधारित रहेर नै नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तको विकास हुन पुगेको हो । यस नियन्त्रण र सन्तुलनलाई मुख्य रूपमा अमेरिकाको संविधान सन् १७८७ मा जारी गर्दा पहिलो पटक स्वीकार गरिएको थियो । जसअनुसार व्यवस्थापिकाको अधिकार काँग्रेसमा निहित रहने, कार्यकारिणी शक्ति राष्ट्रपतिमा रहने र न्यायिक अधिकार संघीय सर्वाेच्च अदालतमा निहित रहने व्यवस्था गरियो । यसलाई नियन्त्रण र सन्तुलतको सिद्धान्तको रूपमा पनि स्वीकार गरिएको छ । यो सिद्धान्तलाई अमेरिकाले सबैभन्दा प्रभावकारी रूपमा लागू गरेको छ । उदाहरणको लागि अमेरिकी विधायिका काँंग्रेसले निर्माण गरेको कानुनलाई नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्त अनुसार राष्ट्रपतिले भिटो (निषेधाज्ञा) प्रयोग गर्न सक्ने व्यवस्था छ । यसैगरी विधायिकामाथि न्यायपालिकाको नियन्त्रण कायम गर्न संघीय सर्वाेच्च अदालतलाई न्यायिक पुनरवलोकनको अधिकार प्राप्त छ । यसै गरी राष्ट्रपतिलाई महाभियोग लगाई पदच्यूत गर्न सक्ने अधिकार काँग्रेसलाई रहेको छ । राष्ट्रपतिले कार्यकारिणी अधिकार प्रयोग गरी राज्यका विभिन्न उच्च पदमा गरेको नियुक्तिलाई सिनेटबाट अनुमोदन गराउनुपर्दछ । साथै, राष्ट्रपतिले गरेका कार्यहरूलाई न्यायालयले न्यायिक पुनरवलोकन गरी जाँच गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ । त्यस्तै काँग्रेसले संघीय सर्वाेच्च अदालतका न्यायाधीशहरूलाई महाभियोग लगाएर पदच्युत गर्न सक्ने व्यवस्था गरिएको देखिन्छ ।
हाम्रो देशको सन्दर्भमा पनि नेपालको संविधानलाई शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तमा आधारित संविधानको रूपमा लिएको छ । यसर्थ, कार्यपालिकाको कतिपय कामलाई न्यायपालिकाले बदर गरेको छ । यसै गरी व्यवस्थापिकाले बनाएका कानून पनि न्यायपालिकाले खारेज गरेको छ । साथै, कार्यपालिकाको प्रमुख प्रधानमन्त्रीलाई व्यवस्थापिकाले हटाएको अवस्था एक तर्फ रहेको छ भने अर्काेतर्फ कार्यपालिकाको प्रमुखले व्यवस्थापिकालाई विघटन गरेको अवस्था छ । यसको अतिरिक्त सर्वाेच्च अदालतका न्यायाधीशलाई कतिपय अवस्थामा महाभियोगको प्रस्तावमार्फत व्यवस्थापिकाले हटाउने प्रयास पनि गरेको देखिन्छ । यिनै कारणले गर्दा नेपालको संविधानलाई पनि शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तमा आधारित संविधानको रूपमा लिइएको हो ।
शक्ति नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तलाई प्रतिनिधित्व गर्ने प्रयोजनको लागि अमेरिकामा संसदीय सुनुवाइको शुरुवात भएको थियो । अमेरिकामा राष्ट्रपतिबाट कुनै सार्वजनिक महत्वका उच्च पदमा नियुक्तिको लागि प्रस्तावित व्यक्तिका सम्बन्धमा वा त्यस्तो पदमा बसेका पदाधिकारीहरूले गरेका काम कारबाहीका सन्दर्भमा अधिकार प्राप्त व्यक्ति वा निकाय वा सार्वभौम जनताहरूले त्यस विषयसँग सम्बन्धित व्यक्तिको भनाइ वा स्पष्टीकरण सुनेर निजहरूको योग्यता, क्षमता र नैतिकता परीक्षण गर्ने प्रक्रियालाई नै सुनुवाइको रूपमा लिने गरिन्छ । संसदीय सुनुवाइ गर्दा सामान्यतः खुला संसदीय सुनुवाइ र बन्द संसदीय सुनुवाइ गरी दुई प्रकारबाट हुने गरेको पाइन्छ । हुन त अमेरिकामा सन् १९२४ भन्दा अगाडि संसदीय सुनुवाइ बन्द रूपमा गरिने प्रचलन रहेकोमा हाल खुला रुपमा हुने गरेको छ ।
नेपालमा संसदीय सुनुवाइ गर्दा संघीय संसद् अन्तर्गतको संसदीय सुनुवाइ समितिले सुनुवाइ गर्ने गरेको छ । उक्त व्यवस्था अनुरुप प्रस्तावित व्यक्तिउपर आएका उजुरीलाई गोप्य राखेर उजुरकर्तासँग समितिमा गोप्य रुपमा छलफल गर्न सक्ने व्यवस्था छ । त्यसो त नेपालमा संसदीय सुनुवाइ नयाँ अनुभव रहेको छ । नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ जारी हुनु अघि संसदीय सुनुवाइ गर्ने व्यवस्था थिएन ।
अन्तरिम संविधानको धारा १५५ मा संवैधानिक परिषद्को सिफारिसमा नियुक्त हुने संवैधानिक पद तथा सर्वाैच्च अदालतका न्यायाधीश र राजदूतको पदमा नियुक्ति पूर्व निजहरूको कानूनमा व्यवस्था भए बमोजिम संसदीय सुनुवाइ गर्ने व्यवस्था भए बमोजिम संसदीय सुनुवाइ शुरु भएको थियो । अन्तरिम संविधानमा कानुनमा व्यवस्था भए बमोजिम संसदीय सुनुवाइ गर्ने भन्ने व्यवस्था रहे तापनि यस सम्बन्धी छुट्टै कानुन बनेको थिएन । संसदीय सुनुवाइको लागि व्यवस्थापिका संसद् नियमावली, २०६३ मा पहिलो पटक यससम्बन्धी कानुनी व्यवस्था गरी संसदीय सुनुवाइको प्रारम्भ गरिएको थियो ।
नेपालको संविधानको धारा २९२ मा संवैधानिक परिषद्को सिफारिसमा नियुक्त हुने प्रधान न्यायाधीश, संवैधानिक निकायको प्रमुख वा पदाधिकारी र राजदूत तथा न्यायपरिषद्को सिफारिसमा नियुक्ति हुने सर्वाेच्च अदालतका न्यायाधीश, न्यायपरिषद्का सदस्य उक्त पदमा नियुक्ति हुनु अघि संघीय कानून बमोजिम संसदीय सुनुवाइ हुने व्यवस्था छ । साथै, संघीय संसदका दुवै सदनका सदस्यहरू रहने गरी संघीय कानुनबमोजिम १५ सदस्यीय एक संयुक्त समिति गठन गरिने र संघीय कानुन बमोजिम संसदीय सुनुवाइ हुनेछ भन्ने व्यवस्था रहेको छ ।
संविधानको त्यस व्यवस्था बमोजिम सुनुवाइको लागि संघीय कानुनको आवश्यकता पर्ने वा नपर्ने तथ्यका साथ यकिन भएको देखिँदैन तर संविधानको अन्य धाराको कार्यान्वयनको पाटोलाई अध्ययन गर्दा संसदीय सुनुवाइको लागि छुट्टै कानुनको आवश्यकता देखिन आउँछ । उदाहरणका लागि नेपालको संविधानको धारा ३०४ बमोजिम संविधान प्रारम्भ हुँदाका बखत कायम रहेका नेपाल कानुन खारेज वा संशोधन नभएसम्म लागू रहनेछन् ।
साथै संविधानसँग बाझिएको कानुन संविधान बमोजिमको संघीय संसदको पहिलो अधिवेशन बसेको मितिले एक बर्षपछि बाझिएको हदसम्म स्वतः अमान्य हुनेछ भन्ने संवैधानिक व्यवस्था रहेकोले संविधानको प्रारम्भ भएपछि पहिलो पटक १९६ ऐनको व्यवस्थालाई संविधान अनुकूल बनाउनका लागि संशोधन गरियो भने कतिपय ऐनलाई खारेजी गरिएको थियो । यसै गरी सोही संविधानको धारा ४७ ले भाग ३ अन्तर्गत प्रदत्त हकको कार्यान्वयनको लागि आवश्यकता अनुसार राज्यले संविधान प्रारम्भ भएको तीन बर्षभित्र कानुनी व्यवस्था गर्नेछ भन्ने व्यवस्था छ ।
यही व्यवस्था अनुरुप नै भाग ३ अन्तर्गत व्यवस्था भएका मौलिक हक र कर्तव्यसँग सम्बन्धित १६ वटा ऐन तीन वर्षभित्र बनाएको अवस्था रह्यो । यसबाट के पुष्टि हुन आउँछ भने संघीय कानुन भन्नाले ऐनको व्यवस्था नै हो । यसैले संघीय संसदको संयुक्त बैठक र संयुक्त समिति (कार्यसञ्चालन) नियमावली, २०७५ संघीय कानुन हो वा होइन भन्ने यदाकदा प्रश्न उठने गरेको अवस्था एक तर्फ छ भने अर्काे तर्फ नेपालको संविधानको धारा १०४ ले दिएको अधिकार प्रयोग गरी निश्चित विधि र प्रक्रिया बमोजिम संघीय संसदको बैठकलाई सञ्चालन गर्न नियमावली बनाई लागू गर्ने अधिकार संघीय संसदको दुवै सदनलाई अधिकार प्राप्त भए अनुरुप संघीय संसदको प्रतिनिधि सभा तथा राष्ट्रिय सभाले आफ्नो आन्तरिक प्रयोजनको लागि छुट्टा—छुट्टै नियमावली स्वीकृत गरी लागू गरेको अवस्था छ ।
मुख्यतया नियमावलीले संवैधानिक बिषयवस्तुको उठान र त्यस्ता बिषयवस्तुलाई विधि तथा पद्धति अनुरुप निरुपण गर्नका लागि बाटो तय गर्ने कार्य गर्छ । यसै अनुरुप नै संघीय संसदले निर्माण गर्ने नियमावलीमा बैठकको कार्य सञ्चालन कुन विधि तथा प्रक्रिया बमोजिम गर्ने, बैठकमा भाग लिने सदस्यले के कस्ता शर्त पालना गर्नुपर्ने, राष्ट्रपतिले संघीय संसदको बैठकलाई कसरी सम्बोधन गर्ने, कार्यव्यवस्था परामर्श समिति लगायत संविधानको धारा ९७ बमोजिमका विभिन्न समितिको गठन, काम, कर्तब्यलाई कसरी व्यवस्थित तथा पारदर्शी बनाउने भन्ने आदि बिषयलाई नियमावलीमा समेटेको देखिन्छ ।
संघीय संसदको संयुक्त बैठक र संयुक्त समिति (कार्यसञ्चालन) नियमावली, २०७५ संघीय संसदले मात्र प्रयोग गर्ने नियमावली हो । साथै, यो निमायवली संघीय संसदको दुवै सदनको संयुक्त बैठकको कार्यसञ्चालन र संयुक्त समितिको गठन एवं कार्यसञ्चालनको लागि बनाएको देखिन्छ । संघीय संसद्को संयुक्त समितिको कार्यसञ्चालनको लागि बनाएको नियमावली संघीय संसद्ले बाहेक अन्य निकायले प्रयोग गर्न पर्ने हो वा होइन भन्ने सन्दर्भमा स्पष्ट व्यवस्था भएको देखिँदैन । प्रतिनिधि सभा नियमावली, २०७५ को नियम २५३ ले यस नियमावली बमोजिम सम्पादन गरिने काम कारबाही सभाको आन्तरिक काम कारबाही मानिने र यस सम्बन्धमा कुनै अदालतमा प्रश्न उठाउन नसकिने भन्ने व्यवस्था छ । यसबाट यो स्पष्ट हुन आउँछ कि अदालतमा परीक्षण गर्न नसक्ने नियमावलीलाई सर्वमान्य कानुनको रुपमा लिन सक्ने हो त भन्ने प्रश्न उठने गरेको छ । जब शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त बमोजिम व्यवस्थापिकाले निर्माण गरेका कानूनलाई न्यायपालिकाले परीक्षण गर्न सक्ने कुरालाई नेपालको संविधानको धारा १३३ ले स्वीकार गरेको छ । यसबाट संसदीय सुनुवाइ सम्बन्धी नियमावलीको व्यवस्थालाई संघीय कानुनको रुपमा लिन सक्ने स्पष्ट आधार देखिएको छैन । यसको अतिरिक्त संविधान बमोजिम निर्माण भएको संघीय कानुन राज्यका प्रत्येक निकाय तथा सरोकारवालाले आवश्यकतानुसार प्रयोग गर्ने अधिकार राख्छन् तर संघीय संसदको संयुक्त बैठक र संयुक्त समिति (कार्यसञ्चालन) नियमावली, २०७५ संघीय संसदले मात्र प्रयोग गर्न सक्छ । त्यसै गरी संघीय संसदले बनाएको नियमावलीमा सारवान कानुनको विषय समावेश गर्न मिल्ने हो वा कार्यविधि कानुनको विषयमा मात्र सीमित हुने हो भन्ने प्रश्न पनि उठ्ने गरेको छ ।
कानुन निर्माणको सन्दर्भमा विकसित नवीनतम् अवधारणा र प्रक्रियाको अवलम्बनबाट पछिल्ला चरणमा बनेका केही कानुनमा त्यसको प्रत्यक्ष तथा सकारात्मक प्रभाव परेको देखिन्छ । कानुन निर्माणको सन्दर्भमा संवैधानिक तथा कानुनी मूल्य मान्यताको पालना गर्नुको साथै यस क्षेत्रमा संलग्न सबै पक्षमा यस्ता अवधारणा, सोच तथा संस्कृतिको निरन्तर विकास हुनसकेमा गुणस्तरीय र सही कानून निर्माण हुन सक्ने अपेक्षा गर्न सकिन्छ । कानुन तर्जुमा गर्दा कुनै प्रकारको दस्तावेजको निर्माण तथा विकास नभएको सन्दर्भमा कानुन तर्जुमासम्बन्धी राष्ट्रिय तथा अन्तर्राष्ट्रिय परम्परा, प्रचलन, अभ्यास र व्यवहार तथा अवधारणालाई नै मुख्य रुपमा अंगीकार गर्नुपर्ने अवस्था रहन्छ । तथापि नेपालको संविधानको धारा २९२ ले संसदीय सुनुवाइ संघीय कानुन बमोजिम हुने उल्लेख गरेको सन्दर्भमा तत्सम्बन्धी छुट्टै कानूनको आवश्यकता देखिन्छ ।
