गोपीनाथ मैनाली
धेरै शासकीय तहले राज्य सञ्चालनलाई वैध, सहभागितामुखी र समावेशी बनाउँछ भन्ने अपेक्षाका साथ लोकतान्त्रिक मुलुकले सङ्घीय शासन पद्धति अपनाएका छन् । सङ्घीयता अभ्यास गर्ने मुलुकहरूमा धेरै असमानताबीच केही आधारभूत कुरामा समानता पाइन्छ, जसलाई सङ्घीयताका विशेष गुण भन्न सकिन्छ । जस्तो कि एकभन्दा बढी शासकीय तह वा सरकार, संविधानले नै शासकीय तहहरूलाई कार्यकारी, विधायिकी र वित्तीय अधिकार निक्षेपण, तल्ला शासकीय तहहरूबाट संसद्को माथिल्लो सभामा प्रतिनिधित्व, शासकीय तहबीचको विवादको न्यायिक निरूपण, शासकीय तह निर्वाचनप्रति उत्तरदायी हुने लोकतान्त्रिक विधि र शासकीय तहहरूबीच सम्बन्ध र समन्वयका लागि विशेष व्यवस्था ।
जब शासकीय तहबीच नीति, कानुन, योजना र नागरिक सेवा व्यवस्थापन स्वायत्त हुन्छन्, राष्ट्रिय मूल्य र राज्य सञ्चालनका आधारभूत सिद्धान्तमा एकरूपता कायम गर्नु आवश्यक हुन्छ । अहिले सङ्घीयता अभ्यास गर्ने मुलुकहरू शासकीय तहबीच असल सम्बन्ध र सुदृढ राष्ट्रिय प्रणाली कसरी कायम गर्ने भन्ने चुनौती खेपिरहेका छन् । राज्य प्रणालीलाई बढी सहभागितामूलक बनाउँदा राष्ट्रिय शासकीय पात्रहरूबीच असल सम्बन्ध कायम गरेर नै राष्ट्रिय एकताको भावना सबल बनाउन आवश्यक हुन्छ । सङ्घीय राज्य प्रणालीको माग नै शासन प्रक्रियामा धेरै अवसर निर्माण गरी लोकतन्त्रलाई वास्तविक लोकतन्त्र बनाउनका लागि हुने गर्दछ । विगतमा ऐतिहासिक कारणबाट सङ्घीय प्रणालीमा निर्माण गरेका मुलुकहरूका आफ्नै विशिष्टता थिए तर पछिल्लो समयमा आन्तरिक विग्रह, द्वन्द्व, आन्तरिक अधिनायकत्व वा बाह्य उपनिवेशबाट मुक्त भएका मुलुकहरूले सङ्घीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरिरहेका छन् । त्यहाँका बासिन्दालाई विश्वास छ कि सङ्घीय राज्य प्रणालीले विविधता र पहिचानलाई सम्बोधन गर्छ, शासकीय सहभागिता विस्तार गर्छ, आफ्ना समस्याहरू सहज रूपमा समाधान हुन्छन्, लोकतन्त्रको सामाजिकीकरण हुन्छ र राज्य प्रणालीलाई सबैले आफ्नो भन्न सक्छन् । त्यसैले विद्वान् वव रोले भन्नुभएको छ, सङ्घीयता विकेन्द्रीकरण होइन न शक्ति निक्षेपण मात्र हो, यो देश सञ्चालन गर्ने छुट्टै विधि हो । प्रणाली बसाउन नसके यो विधि प्रत्युत्पादक पनि हुन सक्छ ।
शासकीय तहहरूबीचको समन्वयका सम्बन्धमा मुलुकहरूबीच विधि, संयन्त्र र विषयका बीचमा समानता छैन तर समन्वयका उद्देश्यमा भने समानता रहेको देखिन्छ । जस्तो कि सबै मुलुक राष्ट्रिय भावना÷साझा मूल्यको संवद्र्धन गर्न, नीति तथा कार्यक्रममा रहन सक्ने अस्पष्टता र विरोधाभाष हटाउन, कार्यक्रममा रहन सक्ने दोहोरोपन हटाउन, नीति तथा कार्यक्रम लागत घटाउन र तहबीच कार्यमूलक सम्बन्ध कायम गर्न चाहिरहेका हुन्छन् तर अन्तरसरकारी समन्वयका विधिहरू देशपिच्छे नै फरक पाइन्छ । कतिपय मुलुकले समन्वयको औपचारिक विधिलाई महìव दिएका छन् भने कतिपयले अनौपचारिक । कुनै मुलुक सङ्गठन संरचना नै स्थापना गरेर नियमित रूपमा काम गरिरहेका छन् भने कतिपय मुलुकले आवश्यक पर्दा मात्र समन्वय संरचना क्रियाशील बनाउँदै आएका छन् । धेरैजसो मुलुकले समतलीय र तहसोपनगत समन्वयलाई अपनाएका छन् भने केहीले तहसोपानगत । सबैजसो सङ्घीय मुलुकहरू आफूले अवलम्बन गरेको पद्धतिलाई सहकारितामूलक भन्न रुचाउँछन्, भलै कि ती द्वन्द्वात्मक वा प्रतिस्पर्धात्मक पनि देखिएका छन् । जुन मुलुकले सहकारितामूलक व्यवस्था अपनाएका छन्, त्यहाँ समन्वयका लागि पनि सहनिर्णय, सहकार्य र छलफल पद्धति अपनाएका छन् । जहाँ सम्बन्ध प्रतिस्पर्धात्मक छ, त्यहाँ नियन्त्रणमूलक समन्वय विधि अपनाइएको छ । सङ्घीय संस्कृति विकास भएका मुलुकमा भने प्रतिस्पर्धा नै समन्वयको आधार बन्ने गरेको छ ।
अन्तरसरकारी सम्बन्धका विषयमा केही मुलुकको अभ्यासलाई उल्लेख गर्नु उचित हुन्छ । दक्षिण अफ्रिकाको सङ्घीय पद्धति सहकार्य र भाइचाराको उदाहरण मानिन्छ । त्यहाँ राष्ट्रिय, प्रादेशिक तथा स्थानीय तहहरू अधिकार अभ्यासका आधारमा विशिष्ट, अन्तरनिर्भर र अन्तरआवद्धित छन् । संविधानको खण्ड ४० र ४१ ले आधारमा शासकीय तहहरूलाई समन्वित हुन निर्देश गरेको छ । भारतको सङ्घीय प्रणाली सामान्य केन्द्रीकृत ढाँचामा छ । अधिकार प्रयोगमा तहगत समन्वयमा धेरै विवाद नदेखिए पनि राज्यहरूबीच (समतलीय), विशेषतः प्राकृतिक साधनको उपयोगमा विवाद देखिएका छन् । जसलाई ध्यानमा राखी भारतीय संविधानमा अन्तरराज्य जल विवाद समाधान, अन्तरराज्य परिषद्मार्फत समन्वय, सार्वजनिक कार्य, अभिलेख तथा न्यायिक विषयमा पारस्पारिकता र अन्तरराज्य व्यापार, वाणिज्य र परिवहन स्वतन्त्रता (धारा २६२, २६३, २६१ र ३०१) जस्ता महìवपूर्ण व्यवस्था गरिएका छन् । त्यस्तै राज्यहरूबीच सहकार्यका लागि अञ्चल परिषद् पनि गठन हुन सक्दछन् । हालसम्म छ वटा अञ्चल परिषद् गठन भएका छन् ।
द्वैध सङ्घीयताको उदाहरण अस्ट्रेलियामा समन्वयका व्यावहारिक उपाय अवलम्बन गरिन्छ । सन् १९९० बाट अस्ट्रेलियन सरकारहरूको परिषद् गठन गरी राष्ट्रिय दक्षता वृद्धि, प्रतिस्पर्धा सुधार, राष्ट्रिय नियमन प्रणाली विकास र रेल विद्युत्, खाद्य गुणस्तर र वातावरण संरक्षणका काममा समन्वय र सहकार्य गरिँदै आएको छ । अस्ट्रेलियनहरू यसलाई सहकारितामूलक समन्वय भन्न रुचाउँछन् । सहकारितामूलक संयन्त्रका बावजुद पनि अस्ट्रेलियाली कमवेल्थमा कार्य दोहोरोपन रहेकोले उल्झन भएको र करदाताको पैसा खेर गइरहेको आरोप छ । १९९० को प्रमुख मन्त्रीहरूको सम्मेलनमा अस्ट्रेलियाका प्रधानमन्त्रीले सङ्घीयताको परम्परागत ढाँचामा समन्वयभन्दा द्वन्द्वका आधारहरू देखिन थालेकोले राष्ट्रिय सहकारिता बढाउँदै जान अनुरोध गरेका थिए ।
संयुक्त राज्य अमेरिकापछि सबैभन्दा सङ्घीयताको लामो इतिहास भएको स्वीस गणराज्य सन् १८४८ देखि द्वैध सङ्घीयताको चरम उदाहरण बनिरहेको छ । स्वीस सङ्घीयतामा महासङ्घ, २६ क्यान्टोन र दुई हजार ३५२ कम्युनहरू विधायिकी, कार्यकारी र न्यायिक अधिकारहरूको स्वायत्त अभ्यास गरिरहेका छन् । प्रत्येक तहमा नियन्त्रण र सन्तुलनको अभ्यास छ भने तहहरूबीच प्रतिस्पर्धा, सहकार्य र स्वायत्तता छ । समतलीय र तहगत सहकार्य र समन्वयका लागि स्वअनुशासन कायम छ, आपसमा सामूहिक कार्यमार्फत र औपचारिक सम्झौता गरेर समन्वय हुने गर्दछ । क्यान्टोनहरूबीच हुने सम्झौता अन्तर्राष्ट्रिय सन्धिका रूपमा छन् । मन्त्रीहरूको सम्मेलनलाई पनि समन्वय मञ्चका रूपमा उपयोग गरिन्छ । सिद्धान्तभन्दा पनि उच्चस्तरको सङ्घीय संस्कृतिका कारण स्वीस सङ्घीयता संस्थागत छ । सरल भइकन जटिलता, जटिलतामा सरलता स्वीस सङ्घीयताको चरित्र हो । संविधानको प्रस्तावनामा रहेको ‘विविधतामा एकता, एकअर्काप्रति आदर’ को भावनाले स्वीस सङ्घीयता सुसंस्कृत छ । फोरम अफ फेडेरेसनका अध्यक्ष एवं स्वीजरल्यण्डका पूर्वराष्ट्रपति प्रो अर्नोल्डको भनाइ छ, ‘सङ्घीयताविना स्वीस महासङ्घको कल्पना गर्न सकिँदैन, तर स्वीस सघीयताको सिद्धान्त छैन’ ।
ऐतिहासिक पीडाका कारण राज्यहरूबीच अनुबन्धबाट विकास भएको अमेरिकी सङ्घीयता स्वतन्त्रता र खुसीलाई औधी सम्मान गर्दछ तर यो अभ्यासको क्रममा निरन्तर परिस्कृत हुँदै आएको छ । द्वैध सङ्घीयता (सरकारहरू पृथक् तर समान रूपमा शक्तिशाली), वित्तीय सङ्कट र विपत्तिमा सहकारितामूलक सङ्घीयता, सिर्जनशील सङ्घीयता (‘पिकेट फेन्स फेडेरालिज्म’), नयाँ सङ्घीयता (राज्यलाई पुनःशक्तिशाली बनाउने रोनाल्ड रेगनको अवधारणा), बुस सङ्घीयता (आतङ्कवाद नियन्त्रणका लागि सङ्घको शक्ति विस्तार गर्ने अवधारणा) र प्रगतिशील सङ्घीयता (राज्यहरूलाई बलियो बनाइ राज्य र सङ्घबीच सहकार्य विस्तार गर्ने ओबामा अवधारणा) अभ्यासहरू हुँदै आएका छन् । अमेरिकी सङ्घीयतामा सहकारिता र सिर्जनशीलता साथ प्रतिस्पर्धाको अभ्यास छ । जस्तो कि २०१० मा सङ्घीय सरकारले अध्यागमन कानुनमा गरेको परिवर्तन विरुद्धमा एरिजोना राज्य उभियो तर त्यहाँका फोनिक्स, टक्सन र ल्फाग्सटाफ नगरहरू सङ्घको पक्षमा देखिए । राज्यभित्र पनि काउन्टी र सिटीहरू राज्यसँग प्रतिस्पर्धामा छन् । त्यसैले अमेरिकामा राज्यभित्रको सङ्घीयतावाद (इन्ट्रास्टेट फेडेरालिज्म) विकास भइरहेको छ । राज्यभित्रका प्रतिस्पर्धा र भौगोलिक विशिष्टताका कारण पनि यस प्रकारको अभ्यास हुन थालेको हो । साथै अमेरिकामा शक्तिमा रहँदै आएका दुई ठूला राजनीतिक दलका प्रभुत्वका कारण पनि यसले बल पाएको छ ।
नेपाल सङ्घीयताका सन्दर्भमा कान्छो मुलुक हो । सङ्घीयता कार्यान्वयनमा नेपालको आफ्नै अनुभव भन्दा पनि अपेक्षा र आकाङ्क्षाहरू छन् । जसले सङ्घीयतालाई अभ्यासको क्रममा परिस्कार गर्दै लैजाने अपेक्षा राखेको छ । संविधानले शासकीय तहहरूलाई अधिकार, स्रोत तथा जिम्मेवारी दिएको छ भने कार्यसम्पादनमा सहकारिता, समन्वय र सहअस्तित्व हुनुपर्ने मार्गदर्शन गरेको छ । साझा अधिकार क्षेत्रमा मात्र होइन, तहहरूलाई निक्षेपित अधिकारको अभ्यास गर्दा साझा भावना राख्नु आवश्यक छ ।
नेपालको सङ्घीय शासन प्रणाली सहकारितामूलक सङ्घीयता (सहशासन) खालको छ । सहकारितामूलक सङ्घीयतामा शासकीय तहहरू भातृत्वपरक सम्बन्ध प्रवद्र्धन, एकअर्कोप्रति सहयोग, सर्वसाधारणका चाखप्रति सूचना आदानप्रदान र पारस्परिक छलफल र सहकार्य, स्वीकारिएको प्रक्रियाप्रति सम्मान गर्न र एकअर्काको कानुनी अवरोधबाट अलग रहन क्रियाशील रहन्छन् । यसलाई व्यवस्थित गर्न संविधानले नै अन्तरप्रदेश परिषद्को व्यवस्था गरेको छ भने कानुनले राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, अन्तरसरकारी वित्त परिषद्को र क्षेत्रगत समितिहरू पनि व्यवस्था गरेको छ । प्रदेश समन्वय परिषद् र जिल्ला समन्वय समितिले पनि आआफ्ना कार्यक्षेत्रमा समन्वय गर्दछन् । राष्ट्रिय योजना आयोगले नीति तथा कार्यक्रममार्फत समन्वय गर्दछ भने सङ्घीय कानुन तथा संविधानका अनुसूचीअनुसार निर्माण हुने कानुनहरूले पनि समन्वयको आधार दिने गर्दछन् ।
नेपालमा सङ्घीय शासन प्रणाली पूर्ण रूपमा संस्थागत भइसकेको छैन । अभ्यासका क्रममा नै प्रतिस्पर्धा र जटिलता देखापर्ने हो । अनुभवको व्यावहारिक उपयोग गरी प्रणाली परिस्कृत गर्दै जानु पर्दछ । अभ्यासको अवधि नै लामो भई नसकेकोले अन्तरसरकारी समन्वयको धेरै समीक्षा गर्न सकिने अवस्था छैन तर केही मुलुकको समन्वयको अभ्यासले नेपाललाई सन्देश भने दिएको छ । जस्तो द्वैध र प्रतिस्पर्धात्मक सङ्घीयता अभ्यास गरेको संयुक्त राज्य अमेरिका वित्तीय विपत्ति र आतङ्कवादको समस्यामा पर्दा सहकार्यात्मक देखिएको छ । प्रतिस्पर्धा र स्वायत्तताको उदाहरण स्वीस सङ्घ क्यान्टोनहरूबीचको सन्धिबाट सहकार्य गर्दै आएको छ । अस्ट्रेलियन कमनवेल्थले अनौपचारिक संयन्त्र मार्फत सङ्घीय सहकार्य गर्दै आएको छ । यसर्थ के भन्न सकिन्छ भने तहगत सरकारबीचको समन्वय र सहकार्यका लागि औपचारिकका साथसाथै अनौपचारिक विधिहरू उत्तिकै औचित्यपूर्ण हुन्छन् । विश्वास र सहकार्यले नै सङ्घीय लोकतन्त्रलाई सफल बनाउने गर्दछ, जसको आधार प्रभावकारी समन्वय हो ।
